治安保卫委员会暂行组织条例

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治安保卫委员会暂行组织条例

公安部


治安保卫委员会暂行组织条例

(一九五二年六月二十七日政务院批准一九五二年八月十一日公安部发布)

第一条 为发动群众,协助人民政府防奸、防谍、防盗、防火,肃清反革命活动,以保卫国家和公众治安,特规定全国各城市于镇压反革命运动开展后、农村于土地改革完成后,普遍建立治安保卫委员会。
第二条 治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织,在基层政府和公安保卫机关领导下负责进行工作。
第三条 治安保卫委员会的建立,城市一般以机关、工厂、企业、学校、街道为单位,农村以行政村为单位,其委员名额,应视各单位人数多寡、情况繁简,由三人至十一人组成之,设主任一人并得设副主任一人至二人。
各地于治安保卫委员会建立后,视情况需要,经市、县公安局批准,得建立治安保卫小组,由群众推选积极分子三人至五人组成之;内设组长一人,在治安保卫委员会领导下进行工作。
第四条 治安保卫委员会委员的选举:
(一)凡人民中历史清楚、作风正派、善于联系群众、热心治安保卫工作者,均得当选为委员。
(二)治安保卫委员会委员之选举,事前应作充分准备,由群众提出候选人名单,经过介绍、审查、评议、酝酿成熟后再行选举,每半年改选一次,连选得连任。但在任期内如大多数群众认为必要改选时,得改选之。
第五条 治安保卫委员会的具体任务:
(一)密切联系群众,对群众经常进行防奸、防谍、防火、防盗与镇压反革命活动的宣传教育,以提高群众的政治警惕性。
(二)组织与领导群众协助政府、公安机关检举、监督和管制反革命分子,以严防反革命破坏活动。
(三)组织与领导群众协助政府、公安机关对反革命家属进行教育和思想改造工作,争取他们拥护政府的政策措施。
(四)发动群众共同制定防奸的爱国公约,并组织群众认真执行,以维护社会治安。
第六条 治安保卫委员会的职权:
(一)对现行的反革命分子与通缉在逃的罪犯,有捕送政府、公安机关之责;但无审讯、关押、处理之权。
(二)对非现行的反革命分子,有调查、监视、检举、报告之责;但无逮捕、扣押、搜查、取缔之权。
(三)对社会治安与管制工作,有教育群众维护革命秩序,监督被管制者劳动生产,不准其乱说乱动,并向公安机关及时反映其表现情况之责;但无拘留、处罚、驱逐之权。
(四)对反革命破坏之场所,应协助公安人员维持秩序,保护现场,以便公安机关进行勘查,但不得变更与处理现场。
第七条 治安保卫委员会委员必须严格遵守下列各项纪律:
(一)遵守政府法令。
(二)保守工作秘密,不得泄漏。
(三)站稳人民革命立场,不得包庇反革命分子,不得挟嫌诬告,不得贪污受贿。
(四)团结群众,帮助群众,不得强迫命令,借势欺人。
第八条 治安保卫委员会的领导关系:
(一)各机关、工厂、企业、学校之治安保卫委员会,受该单位行政机关及公安保卫部门领导。
(二)城市街道之治安保卫委员会,受公安派出所领导,有居民委员会者受派出所及居民委员会双重领导。郊区无派出所者受公安分局、区公安助理员领导。
(三)农村行政村之治安保卫委员会,受村政府、村公安员领导。
(四)沿海村庄之治安保卫委员会,由海防派出所、海防公安员领导。
第九条 各地基层政府、公安机关,应加强对治安保卫委员会工作的领导,并建立必要的制度:
(一)应使每一治安保卫委员会,定期向当地群众报告工作,征求群众的意见,接受群众的批评。
(二)对工作积极有显著成绩者,及时给以表扬、奖励,对脱离群众违犯纪律者,及时给以批评、惩处。奖励与惩处均须经当地群众讨论议定及领导机关批准后执行。
第十条 省、市公安厅、局可根据本条例精神,拟定具体执行办法,并报大行政区、中央公安部备案。
第十一条 本条例经中央人民政府政务院批准由中央公安部发布施行。


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对监狱二级管理体制下警长工作的认识与思考

李成、朱延才

内容摘要:监狱实行二级管理后,增设了警长职位。由于这是一项新生事物,如何认识警长工作在监区乃至整个监狱工作中的重要性,发挥警长岗位不可替代的职能,还需要在工作中不断地摸索和总结,最根本的是要给予警长角色一个准确的定位,确保责、权、利相对应,这样才能使警长的职能作用发挥到最佳,符合改革的初衷。

关键词:监狱二级管理 警长 职能

随着社会的高速发展,监狱押犯构成正发生着巨大的变化,暴力型罪犯、高智商罪犯和“三涉”犯的增加,使监内狱情愈加复杂。监狱原管理层级组织结构明显已无法高效运转,效能的低下,将有可能造成监狱工作局部和全面的被动。因此,监狱实行二级管理,增设警长一职,对于构建一个加快决策速度、实施快速反应的新的管理机构成为必需。但监狱工作实施扁平化二级管理并不是包治百病的灵丹妙药,作为新生事物,二级管理在运行中,特别是运行初期,必然会产生这样或那样的问题,尤其是设置警长职位的初衷是否能够得到实现,其职能作用发挥得怎样,又需要采取哪些措施来突破现状?笔者认为很有必要对这些问题进行探讨。现对警长工作浅谈几点认识和思考,以期引玉。
一、警长工作的现状
(一)“问题终结者”现象
这种现象大多存在于刚调整后的监区。所谓“问题终结者”现象就是指监区领导比较热心队伍建设、民警管理和监区事务的宏观管理、决策,把监区内有关罪犯的问题,特别是一些 “疑难杂症”交给警长处理,警长冲锋在监区工作一线攻坚克难。二级管理后,个别监区领导十分欣赏警长解决问题的能力,给予警长足够的信任。监区发生的罪犯问题特别是重大的改造问题、生产问题,如对有自杀、暴力危险的罪犯进行教育,对屡教不改、屡犯监规类罪犯的管控,如何解决罪犯中一些群发性问题,如何调动罪犯的劳动积极性、提高经济效益等问题直接交给警长处理,而警长凭借丰富的工作经验也往往是药到病除,但警长的工作负荷增大了,久而久之,解决问题的积极性逐渐降低。“问题终结者”现象其实质是过分夸大了警长的职能,削弱了监区领导的职能。
(二)“鸡肋”现象
二级管理中,监区领导取代了三级管理中分监区长的角色,警长不再是一个独立责任单位的负责人,对监区民警也不再如分监区长管理分监区民警那样有考核处罚权,监区民警直接听命于监区领导,对警长的敬畏度降低。警长虽有“协助”之职,但实际工作中有职无权、有心无力,无处发挥,有时顶替普通民警的岗位做些带值班事务,有时又安排在监区领导的位置,发号施令、进行决策,充当“赶场人”的角色。警长角色定位不清,食之无味、弃之可惜,形同鸡肋。
(三)“万金油”现象
有些监区虽然实行了二级管理,但由于“惯性”使然,监区民警和罪犯依然把警长看成以前的分监区长,大大小小的事务乐于向警长汇报,期待警长的解决。监区领导专注于一些重大问题上面,对日常事务事前拍板、事后审核,至于过程和细节则放心交给警长去办。监区哪里有事情,哪里就出现警长的身影,改造方面、生产方面、日常生活方面……“有问题找警长”成了监区里的一道独特风景。普通民警则习惯于按指令行事,不愿意参与管理。这种现象实际上是把警长当作监区的“管家”或“保姆”。
二、原因分析
(一)监狱管理体制改革引起起认识上的偏差
不可否认,监狱三级管理体制在当时的历史背景下曾取得了巨大的改造成绩,推动了监狱整体工作的开展。但所谓“水能载舟、亦能覆舟”,生产力的发展和时代的进步,使二级管理体制成为必然。改革不仅仅是名称的变化、机构的减少,更重要的是要消除三级管理体制下机构庸肿、人浮于事、权责不明、作风拖沓、行政管理成本大、工作效率低下的弊病,实现机构合理、人员精干、权责清晰、管理高效的追求,警长的设立亦是同理。改革是必然的,但又是全新的,没有现成经验可循,要“摸着石头过河”,应允许改革做实验、犯错误,允许它有一个循环往复再提高的过程,二级管理如此,警长亦如此。改革是科学的,慎重的,结果是客观的,但“天地虽大,视野不同”,不同的世界观、方法论、文化层次、工作经历、岗位分工都可能对警长分工作出各异的解读。且改革之初,各监狱也没有对“警长”的概念外沿和权责作出明确合理的框定。这造成了监狱工作实践中对警长角色定位不准的现象。部分民警不能清醒地认识到这一点,仍醉心于三级管理模式所取得的工作成绩,习惯于用以前的经验、心得指导自己的工作,用以前的管理模式管理当前的事务,这必然使警长工作走上歧路。
(二)对警长角色定位不准
纵观各个监狱设置警长,其本意不外乎以下几点:一是培养监狱后备人才的需要。二是作为实施二级管理后安置监狱中下层领导干部的渠道。三是政治上体现从优待警,组织上缓解基层警力紧张的考量。但不管出于什么原因,各个监狱对警长的定性上无一例外为:既不是监区领导,又不同于普通民警,低于“官”高于“民”,处于两者的中间状态。这种定性可以用清晰的文字来描叙,但却不具有实践操作性。监区实际工作中,警长的使用上往往是左右摇摆,警长向“官”上发展,即警长监区领导化,亦即警长职能的强化;向“民”上靠拢,即警长普通民警化,亦即警长职能的弱化。警长职能的强化,寓予警长决策权、指挥权、管理权、考核权;警长职能的的弱化,则把警长等同于普通监区民警。警长这种使用上的分歧则直接决定了警长是否以管理者、指挥者还是以服务者、实干者的身份出现在监区,然无论怎样,都与监狱设立警长的本意相悖,所谓“皮之不存,毛将焉附”,警长一人扮演多种角色,当然进退失据,事倍功半。
(三)权力分配体系不科学
责、权、利相结合,是行政运行的基础,也是考核一个单位、领导工作优劣的标尺。相对于三级管理中的分监区长,警长不再是一级独立单位的负责人,当然也失去了决策、指挥、考核等领导职能。随着领导权力的失去,其责任和利益也必然要求削减,但实践是利益调整了,责任却还在。从目前各个监狱对警长的设置上看,都是定义为“协助”监区领导抓好监区各项工作。但协助标准太过宽泛,就像一个大麻袋,林林总总的监区事务都在其中,协助本身在实践中也不容易操作:监区领导作出决策,警长具体执行算是协助;警长和监区领导共同决策再执行算是协助;获得监区领导的首肯独自作出决策然后执行也算是协助。且在警长具体的执行中也多多少少要对民警或罪犯进行管理和考核,对其中的子问题作出判断和决策。另外对协助的“度”和“沿”,目前各个监狱并没有作出明确的规定。但可以预见的是警长做每一件事情,都蕴含着风险,改造工作无小事,“谁主管谁负责”、“首问制”的责任问责机制都是悬在警长头上的一把利剑,万一出了事,轻则通报、经济处罚,重则丢饭碗。有职无权,责任重大,成为制约当前警长工作良性发展一道难过的坎。
三、对策和思考
(一)深化监狱管理体制改革,加强教育和培训
改革中出现的问题心须以改革解决之。要不断推进监狱管理体制改革,优化二级管理体制的用人体系、权责体系、考核体系,加快磨合二级管理体制下的岗位分工、权力分工,以早日凸显新管理体制下警长工作的推动性;要加大基层调研力度,深入到基层一线,观察基层工作运行规律,分析警长工作出现瓶颈到底是结构上、观念上的原因,还是操作上的原因,倾听监区不同层面的民警对警长工作的意见和建议,为推动警长工作良性发展提供实践上的依据;要适时采取纠编与矫正措施。用对立统一的矛盾论来看待监狱的体制改革和警长工作现状,动态理性地看待警长工作中存在的问题与困难,适时出台有关规章制度,进一步框定警长职务的内涵和外延、理顺警长与监区领导、基层民警间的分工与协作;要完善考核机制,遵循“责、权、利”相一致的考核理念,加强结果考核,突出过程考核,确保各司其职、人尽其才。
另外,还要加强民警的思想教育,不仅是普通民警,还包括监区领导,消除他们因体制改革而产生的思想震荡,真心迎接改革。监狱二级管理的目的,并不仅仅是管理机构层级和管理人员的精减,更应该体现在处置狱内事件的反应速度和办事效率的提升上,但由于传统管理思想的根源蒂固,以及普通民警参与管理主动性不强等多方面原因,监狱工作效率并没有明显提高。因此,对于监区领导来说,要帮助他们调整好工作心态和角色,该放权的要放权,该“沉”下去的要“沉”下去,让他们认识到警长的设置是监狱工作大局的需要、是改革的需要,认识到警长一职的重要性和必要性,支持、辅助警长的工作,减少工作中的碰撞;对普通民警,应加强对他们的思想教育和技能培训,增强他们的工作责任感、使命感,增强独立工作能力,使监狱工作效率在“团队环境”中提高。
(二)塑造清晰准确的警长角色定位
警长工作要想取得突破性的进展,必须给自身一个十分清晰的定位。结合各个监狱的实践看,警长总是处于“协助者”的角色,然而也正是“协助者”其内涵和外延太过宽泛才导致警长工作无法实现质的飞跃,窃以为应该对此如下理解:
1、警长是监区必要的协调者
一则广告说得好:再好的戏,没有声音也出不来。二级管理下的监区,罪犯大都在200人左右,监区民警数十人不等,监区事务纷坛复杂,互相干扰,监区领导不可能事必躬亲,针对每个人每件事都发出指示,即便发出指示,说不定也会产生曲解,这就凸显出协调的重要。作为警长,其首要工作就是协调,让决策者的声音响彻监区的每一个角落。
(1)搞好上行协调。及时向监区主分管领导汇报当日或近期的工作事项性质及进展程度,分析各项事务的轻重缓急,建议领导采取针对性的措施,请示下一阶段的任务,坚决落实领导的指示。
(2)搞好下行协调。主动向监区民警传达监区领导的指示精神和工作要求,发挥自己的亲和力、沟通力,凝聚所有的积极力量,开拓创新,推动监区工作上台阶。针对民警的疑问与思想问题进行“一对一”沟通,将民警的思想拢到监区的路线上来。还要关注他们的困难,倾听他们发自内心的呼声,并在第一时间内传递给监区领导。
(3)搞好人、财、物的协调。上面千条线,下面一根针,任何监狱举措,不论如何循环往复,亦不论形式怎样变幻,归根结底要回到罪犯所在监区上来,这需要监区人、财、物作支撑。监狱各个职能部门都要会求监区给予最大的重视度,实现归口工作质量最优化、效率最大化。警长的使命就是在监区领导的指导下,用全局的眼光考量监区工作,最大限度地优化监区人、财、物资源配置,实现“1+1>2”的整合效果。
2、警长要扮演好“守夜人”角色
英国古典经济学大师亚当•斯密提出了“守夜人” 一专有名词,它的意思有二:一是主张行政管理越少越好。二是强调服务功能。在这里,取其第二层意思。
其实,我们回头看看监狱实施二级管理便知,二级管理后,分监区层面被取消,监区领导要直面监区事务最底层,实际上顶替起了三级管理中分监区长的角色。随着角色的转换,监区领导也将从重视宏观调控向重视微观管理转变。决策、管理、指挥、控制、考核权达到了合谐的统一。普通民警也只是面临罪犯的增多和业务分工的不同。其中受到冲击最大的则是警长,环境的变化使得警长剥离其它职能,凸显出服务职能。它主要体现在管理层次上警长必须脱离带有考核权的“硬管理”,执行监狱制度和监区领导的指示,坚守监区领导的方向,秉承监区领导的意图,以人格魅力、领导权威及灵活的协调沟通能力来管理监区,以此达到“硬管理”的效果。其次,警长还必须在监区建立良好的人际关系,尽量弥补监区领导实施““硬管理”中造成的人际裂痕,实现监区机器运转通畅,这是警长开展工作必备的要求。再次,还体现在警长要有出色的信息整合能力,能从每天大量的监管改造信息、生产信息、安全信息等信息中分得出轻重缓急,去伪存真、去粗取精,进行优化整合,帮助监区领导制定科学合理的组织计划,使其免受错误信息、无用信息的困扰。
(三)划分科学合理的组织机构和责权体系
警长工作之所以出现以上现象,一方面是由于旧的观念,管理方法所致,更重要的原因在于当前改革过程中常出现的组织机构、权责体系不合理。工作实践中,警长职能往往在“管理”与“服务”上摇摆不定。依目前的监狱现状看,监区一级应采用“直线职能制组织结构” ,设有两套系统,即直线指挥系统和职能参谋管理系统。实际运行中,决策权和领导权归属于监区领导,一切监区事务须以监区领导的名义或者经过该领导批准,才能下达执行,而职能参谋管理系统则属于警长,它的职责为监区领导和监区民警提供参谋、咨询和建议,具有良好的服务功能,却没有独立的指挥管理权和考核权。另外,监狱还应细化监区权责体系,区分监区领导、警长、监区民警的工作范围,明确哪些是监区领导应该做的,哪些是警长必须做的,哪些是监区民警必须做的,制定对应的考核问责机制,什么情况下负领导责任,什么情况下负直接责任,杜绝越俎代庖、多龙治水的现象出现。

从一起触电人身损害赔偿案件引发的对供用电设施产权及其分界点问题的思考

唐正洪

一、案情简要

1994年,贵州省万山特区下溪乡官田村芷冲村民组的8户村民,经万山特区供电局的下属单位下溪乡供电所的同意,自筹物资架设了一条低压照明裸输电线路。此输电线从供电所所属、位于离村民杨厚明责任田不远处的一根水泥电杆(从杨厚明责任田处视线可见该水泥电杆)上接线,在杨厚明责任田旁立有一根用树干做成的简易电杆支撑该输电线。此输电线路在当初架设后,8户村民共同使用一安装于前述水泥电杆上的电表,供电所按该电表向8户村民统一收费。从2002年上半年起,万山特区逐步实施农村电网改造,供电部门对一些尚未改造到的输电线路也统一将电表安装到用电户门口。在触电事故发生前一个月左右,乡供电所拆除了前述水泥电杆上的电表,在8户村民房屋外分别给每户安装了电表,对8户村民按各户电表分别收取电费。

杨厚明责任田旁的简易木质电杆,由于年久失修而向一旁倾斜,使得被其支撑的输电线低垂悬于田坎上方。2002年5月22日傍晚,下溪乡官田村官田村民组村民杨顺主之子杨天恩(17岁),放牛途经杨厚明责任田的田坎,触及此低垂的输电线,触电死亡。

事故发生后,下溪乡供电所的上级单位万山特区供电局支付补偿费1000元给死者家属。后死者之父杨顺主向法院起诉,要求特区供电局赔偿致杨天恩触电死亡的死亡赔偿金、死者生前抚养人生活费、丧葬费3项共计42000元。

二、分歧意见及处理结果

对本案供电局是否应当承担民事赔偿责任的问题,有两种意见:

第一种意见,认为供电局不应当承担赔偿责任。理由是:虽然受害人杨天恩触电死亡的事实成立,但是发生触电事故的输电线路的产权属于芷冲村民组8户村民,而供电所为农户分别安装电表并不表示该线路的产权随之转移。根据《供电营业规则》第四十六条的规定“属于用户共用性质的供电设施,由拥有产权的用户共同运行维护管理。如用户共同运行维护管理确有困难,可与供电企业协商,就委托供电企业代为运行维护管理有关事项签订协议”,而本案8户村民并未委托供电所对该输电线路代为管理维护。因而,根据《供电营业规则》 第五十一条“在供电设施上发生事故引起的法律责任,按供电设施产权归属确定。产权归属于谁,谁就承担其拥有的供电设施上发生事故引起的法律责任”的规定,对发生触电事故的供电设施,万山特区供电局既不是产权人,也不是受委托的管理人,依法不应当承担赔偿责任。

第二种意见,认为供电局应当承担赔偿责任。理由是:虽然发生触电事故的输电线路原为官田村芷冲村民组8户村民架设,但是在事故发生前,乡供电所已将电表分别安装到该8户村民,且由8户村民分别向乡供电所交纳电费,根据国务院《电力供应与使用条例》第二十六条“用电计量装置,应当安装在供电设施与受电设施的产权分界处”的规定,乡供电所为8户村民分别安装电表并收取电费,即应视为乡供电所管理使用村民电表以外的输电线路,乡供电所对该线路应当承担相应的管理和维护责任。由于该输电线路管理使用人乡供电所以及线路所有权人芷冲村民组8户村民,均疏于履行对输电线路的管理维护责任,共同导致触电事故发生,乡供电所从属的万山特区供电局和芷冲村民组8户村民均应当承担相应的民事赔偿责任。

对本案的处理,第一种意见为多数人意见,即本案处理结果为:万山特区供电局不承担民事赔偿责任。

三、笔者意见及法理分析

在以上两种处理意见中,毫无疑问第一种意见符合有关司法解释、行政法规及规章对触电人身损害赔偿案件“由产权人承担民事赔偿责任”规范的字面规定。但是,笔者同意其中第二种意见的处理结果,即认为万山特区供电局应当承担民事赔偿责任。

损害赔偿案件,最基础、最核心的问题是损害赔偿的归责问题。本案是触电人身损害赔偿案件,应当适用处理触电人身损害赔偿案件的有关法律、法规和司法解释的规定。根据《最高人民法院关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》第二条的规定,触电人身损害赔偿案件承担民事责任的归责事由或者说原则,可概括为二点:一是产权归属原则,即发生触电事故的供电设施产权人是谁,就由谁承担责任;二是因果关系原则,即根据致害人的行为与损害结果之间的原因力关系,确定责任主体,由其承担责任。该规定虽然是针对因高压电引起的人身损害赔偿案件的,但是对于非高压电引起的人身损害赔偿案件同样具有借鉴作用和参考价值。因而,对非高压电引起的人身损害赔偿案件也可以从上述两个方面考虑归责问题,具体地讲:一是从产权上考虑,即由产权人承担推定过错责任;二是从原因力上考虑,即由其行为与损害结果有因果关系的非产权人承担过错责任。以下本着这一思路,从归责问题和侵权构成问题着力,分析本案供电局应当承担民事赔偿责任的理由。

1、从客观上看,供电所已实际管理和使用发生触电事故的输电线路。虽然发生触电事故的输电线路原为官田村芷冲村民组8户村民架设,但是在事故发生前,供电局的下属单位乡供电所已将电表分别安装到该8户用电户,且由8户村民各自向乡供电所交纳电费,根据国务院《电力供应与使用条例》第二十六条“用电计量装置,应当安装在供电设施与受电设施的产权分界处”的规定,乡供电所为8户用电户分别安装电表并分别收取电费,说明乡供电所已实际管理和使用村民电表以外的输电线路,乡供电所对该线路应当承担相应的管理和维护责任。

2、从产权关系上看,供电所对发生触电事故的输电线路具有某种产权关系。有关法律、法规及司法解释,对“产权”概念并未直接定义内涵、界定外延,也未规定产权是仅指财产所有权。根据民法基本原理,财产所有权包括占有、管理、使用、收益、处分等各项权能,且财产所有权的各项权能又是可以相互分离的。在本案中,发生触电事故的输电线路虽然为芷冲村民组8户村民所有,但并不能就此排除供电所也可以同时管理和使用该输电线路。供电所为该8户村民分别安装电表和分别收取电费的行为,表明供电所已在客观事实上使用了该输电线路,可以说供电所是该线路的使用权人之一,或者说是“产权人”之一。

3、从合同关系上看,供电所对该输电线路也具有安全维护的责任。根据国务院《电力供应与使用条例》第三十三条的规定“供用电合同应当具备供用电设施维护责任的划分条款” ;又据电力部《供电营业规则》第二十二条的规定“分户时应变更供用电合同”和第四十七条第二款的规定“在电气上的具体分界点,由供用电双方协商确定”。而在本案中,供用电双方在芷冲村民组8户村民架设输电线路时的初次用电,尤其是在事故发生前一个月分别安装电表时的分户用电,均未订立书面的供用电合同,双方对用电户电表以外的线路由谁承担管理维护责任问题未作书面约定,从而导致对该输电线路的管理维护责任划分处于不明确状态。在双方对输电线路的管理维护责任由谁承担的问题约定不明,管理维护责任划分不明确的情况下,应当推定双方都具有管理维护责任。

4、从过错责任上看,供电所具有疏于履行对他人生命健康安全的注意义务之过错责任。根据本案查明事实,发生触电事故的输电线路电杆倾斜、电线低垂,存在严重的安全隐患。以普通自然人的标准,站在属于供电所有的水泥电杆处,对该线路存在严重安全隐患的事实是完全能够看见和知晓的。而供电所正好在事故发生前一个月拆下了水泥电杆上的电表,因而供所对该安全隐患的存在是明知的。供电所在改变供用电合同进行分户供电时,对于用电户电表以外的输电线路存在的安全隐患未进行排除,仍然进行供电,导致触电事故发生,供电所在主观上是有过错的。如果供电所在分户时,对该线路进行安全维护或者对存在安全隐患的线路拒绝供电,都是可以避免该触电事故发生的,因而供电所的不作为行为与本案损害结果之间具有因果关系。

综上所述,对供电所无论是适用产权归责原则,还是适用原因力关系原则,均应承担损害赔偿责任。由于供电所是供电局的下属单位,不具有独立承担民事责任的能力,故应由其上级单位供电局承担民事赔偿责任。另外,芷冲村民组8户村民作为该输电线路的财产所有权人,也应当承担民事赔偿责任。

四、对产权及其分界点问题的思考

本案争执的焦点,其实就是供电设施的产权分界点问题。根据侵权行为法理论,侵权行为可分为一般侵权行为和特殊侵权行为两种,而特殊侵权又分为以下两种:一是与赔偿义务主体有某种特定关系的人员实施的致害行为,可称为人员侵权;二是由赔偿义务主体所有、使用、管理、作业、施工的物件或设施致他人损害的侵权,可称为物件侵权。触电人身损害,从性质上来看,属于特殊侵权中的物件侵权。因而,对于审理触电人身损害赔偿纠纷案件来说,发生触电人身损害事故的供用电设施的产权归属问题,是所要解决的基本问题之一。触电人身损害以外的其他物件侵权,如饲养动物致人损害、建筑物件致人损害等等,其侵权致人损害的物件一般是独立存在的,其相应的产权关系较为明确。相反,触电人身损害赔偿案件的供电设施,其特点是始终处于接续连贯的状态,如此就自然会产生一个供用电设施产权分界点的问题。因而,人们普遍认为,审理触电人身损害赔偿案件首先要解决的是供用电设施的产权及其分界点问题。但是笔者认为,供用电设施的产权及其分界点问题与触电人身损害赔偿义务主体的确定问题两者之间的关系问题,是一个值得认真思考的法律问题。

从司法角度看,对于触电人身赔偿案件来说,供用电设施的财产价值归属于谁的问题并不十分重要甚至毫无意义,所要解决的是由谁(主体归责)及凭什么(事由归责)对该设施引发的触电人身损害事故承担民事赔偿责任的问题,也即归责问题。人们所谓的“产权”问题,实际上是为解决归责问题服务的。从引起触电人身损害事故的原因上分类,触电人身损害事故主要有三种:一是由受害人自身的原因引起的情形;二是由供电设施安装的原因引起的情形;三是由供电设施管理维护的原因引起的情形。在触电人身损害赔偿案件中,发生得较为普遍的主要是后两面种情形。因而在这里,产权问题就是用来解决谁对供用电设施因安装、管理、维护方面的义务而对触电人身损害事故承担民事赔偿责任的问题。换言之,供用电设施由谁安装、管理及维护的问题,才是案件的核心问题。由此可见,产权问题不是解决触电人身损害赔偿纠纷案件责任承担问题的唯一标准,它仅为解决问题提供了一个快捷的、简便的方法或途径而已。

供用电设施有两种存在状态:一是未输电状态;二是输电状态。输电设施在未输电状态下致人损害,不属于触电人身损害赔偿纠纷,可归属于建筑物件侵权。输电设施只有在输电状态下才能引起触电人身损害事故,未输电状态下是不可能引起触电人身损害事故的。与之相适应,输电设施的产权关系也有两层意义:一是与未输电状态相适应的产权关系,包括输电设施初始安装或使用时的权属来源关系,输电设施终结转让或撤除时的利益归属关系等等;二是与输电状态相适应的产权关系,包括与输电相关的使用、管理、维护关系及由此引起的损害赔偿义务关系。并且,这两种意义上的产权关系在一定程度上是可以相互分离的,正如财产所有权与使用权的分离一样。在这两种意义的产权关系中,处理触电人身损害赔偿纠纷案件所要考量的应当是后者,即输电设施的使用、管理、维护关系及损害赔偿义务关系。

在输电设施两种意义产权关系之与输电状态相适应的产权关系,即与输电相关的使用、管理、维护关系及由此引起的损害赔偿义务关系中,使用关系是前提和条件,管理、维护及赔偿义务关系是因使用关系而产生的带有义务性的后果状态或关系。对输电设施的管理和维护责任,除了委托管理维护的情形外,基本原则应当是谁使用就由谁承担管理维护责任。换言之,输电设施的管理维护责任与该设施的使用权有直接的关系,而与供用电设施的财产所有权无必然的关系。由于财产的使用权关系本身就比财产所有权关系要复杂,加之供用电设施又是一种在使用过程中能体现特殊物理特性而使其具有一定危险性的财产,故供用电设施的使用权关系及由此而形成的其他相关关系就比其财产所有权关系更为复杂。比如:从电能的输送过程来看,供用电设施必须接续连贯才能输电,如果仅有送电设施而没有受电设施或者相反,或者送电设施与有受电设施相分离,则电能的运输和使用将是无法完成的,如此从某种意义上可以说,供电人与受电人是相互使用了彼此的输电设施。在前述案件中,乡供电所将度量装置电表安装到用电户门口,也可以说乡供电所对电表以外的输电线路也构成了某种程度的使用。尤其是在产权分界点及其附近,使用权关系呈现为一种更为复杂的状态。比如:供电部门的高压输电线接入一台产权属于乡政府的变压器,而该变压器又安置于一个不符合安全规范的水泥平台上,某未成年人爬上此水泥台,触及供电部门的高压输电线被电击致残,在该案中供电部门也构成了对此水泥平台的使用。以上说明,以输电设施的财产所有权关系不足以说明和界定其使用权关系及相应的管理、维护及赔偿义务关系。

从立法规定上看,《民法通则》对特殊侵权中的几种物件侵权的赔偿义务主体的规定,所采用的原则是不同的。《民法通则》第一百二十三条规定高度危险作业致人损害的是由作业人承担民事责任,此与第一百二十五规定的建筑施工致人损害的由施工人承担民事责任相类似,而与第一百二十六条规定的建筑物件致人损害的由物件所有人或管理人承担民事责任、一百二十七条规定的饲养动物致人损害的由动物饲养人或管理人承担民事责任相区别。其中,高度危险作业致人损害的由作业人承担民事责任,在这里“作业人”并不一定就是“产权人”。高度危险的作业人,其作业的范围即作业所及的对象或作业所使用的工具等等,既可是其所有权范围内的,也可是其依法或按合同约定而具有使用权、管理权范围内的,同时由于高度危险作业的特殊性,其作业的范围往往还及于以上范围以外的区域。产权范围体现的是一种静态关系,其范围一般是固定不变的;而作业范围体现的是一种动态关系,其范围有很大的变动性。由此可见,高度危险作业的产权范围与作业范围是不一致的。