省级人民政府不能以规范性文件限制或剥夺劳动者依法应享有的工伤保险待遇

左明德


　　劳动部于1996年8月12日发布（1996年10月1日施行）的《企业工伤保险试行办法》第二十八条规定：“由于交通事故引起的工伤，首先应当按照《道路交通事故处理办法》及有关规定处理。交通事故肇事者已经支付了医疗费.丧葬费.护理费.残疾用具费.误工工资.死亡补偿费.残疾生活补助费的，企业或者工伤保险经办机构不再支付相关工伤保险待遇；交通事故肇事者支付的交通事故赔偿待遇低于相关工伤保险待遇的，由企业或者工伤保险经办机构补足其差额”。据此，1996年10月1日以后发生的因交通事故引起的工伤，劳动者不能既享受交通事故赔偿待遇，又同时享受工伤保险待遇(即所谓的不能享受双重赔偿)。在这里，劳动部限制了部分劳动者的工伤保险待遇。但是，国务院于2003年4月27日发布(2004年元月1日施行)的《工伤保险条例》则取消了上述限制性规定。据此，我们可以这样理解：自2004年元月1起，因交通事故引起的工伤，劳动者即可以向交通事故肇事者索赔，还可以同时向工伤保险经办机构或用人单位主张工伤保险待遇(即所谓的可以享受双重赔偿)。这对劳动者来说是一个好消息。但且慢高兴,不出数月，部分省市人民政府陆续发文限制劳动者的工伤保险待遇。某省政府(2003年12月22日发布)《关于贯彻的实施意见》（某府发{2003}42号）第十条规定：“职工上下班途中受到交通机动车事故伤害，或者履行工作职责和完成工作任务过程中遭受意外伤害，按《条例》规定认定为工伤和视同工伤的，如第三方责任赔偿的相关待遇已经达到工伤保险相关待遇标准的，用人单位或社会保险经办机构不再支付相关待遇；如第三方责任赔偿低于工伤保险相关待遇，或因其它原因使工伤职工未获得赔偿的，用人单位或社会保险经办机构应按照规定补足工伤保险相关待遇.”（以下简称《实施意见》）。省政府的一纸《实施意见》又将劳动者刚刚燃起的希望扑灭。笔者认为《实施意见》有以下不妥之处：

一．《实施意见》混淆了侵权之债与合同之债的区别，错误地将劳动者向交通事故肇事者或意外伤害事故责任者索赔后又要求享受工伤保险待遇视为双重赔偿。

　　劳动者接受交通事故肇事者或意外伤害事故责任者赔偿后又主张工伤保险待遇，从表面上看好象是一事二赔， 其实不然。劳动者上下班途中受到交通机动车事故伤害，或者履行工作职责和完成工作任务过程中遭受意外伤害，就与交通事故肇事者或意外伤害事故责任者之间形成了一个人身损害赔偿的法律关系。这种伤害经依法认定为工伤和视同工伤后就在劳动者与工伤社会保险经办机构或用人单位之间又形成了一个工伤保险合同赔偿的法律关系。前者是侵权之债，后者是合同之债，不能混为一谈。

1．劳动者向交通事故肇事者或意外伤害事故责任者索赔是基于双方存在一个人身损害赔偿的法律关系，应适用侵权法，属私法范畴。

2．劳动者向用人单位或社会保险经办机构主张工伤保险待遇是基于双方存在一个(工伤保险)合同法律关系而言的，是因其(依法应由用人单位)支付了工伤保险费而应取得的对价，应适用《劳动法》和《工伤保险条例》的规定，属公法范畴。

　　用人单位参加工伤保险并支付了工伤保险费后，在劳动者与用人单位和工伤保险经办机构之间就形成了一个事实上的(工伤保险)合同法律关系。与一般商业保险合同不同的是，工伤保险合同带有很强的行政性。这种行政性表现在一是订立工伤保险合同的强制性，即用人单位必须参加工伤保险而不是象一般商业保险合同那样由当事人自由选择订立或者不订立；二是表现在工伤保险合同的很多条款是由法律.法规直接规定而不是由当事人协商约定的。尽管具有很强的行政性，但工伤保险合同仍然具有一般商业人寿保险合同的基本属性：即投保人交付保险费，当被保险人出现合同约定(法律规定)的人身伤亡事故时，不论被保险人是否已从第三人处得到部分或者全部赔偿，都应由保险人按照约定(法律规定)支付保险金。
　　因此,“职工上下班途中受到交通机动车事故伤害，或者履行工作职责和完成工作任务过程中遭受意外伤害，按《条例》规定认定为工伤和视同工伤的”， 交通事故肇事者或意外伤害事故责任者赔偿后，劳动者再主张工伤保险待遇是因不同的法律关系而产生的不同的民事债务，不属一事二赔。

二．《实施意见》限制或剥夺了劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇。

　　《工伤保险条例》规定劳动者因工受伤,只要经劳动保障行政部门认定为工伤或视同工伤,工伤保险经办机构或用人单位就应当按照《工伤保险条例》第五章的规定支付工伤保险待遇。据此，经劳动保障行政部门认定为工伤或视同工伤是劳动者享受工伤保险待遇的唯一条件。《实施意见》却增加了一个条件：“第三方未予责任赔偿或赔偿额低于工伤保险待遇的”。这个增加条件导致部分劳动者不能或者不能足额享受工伤保险待遇，限制或剥夺了劳动者依照《中华人民共和国劳动法》和《工伤保险条例》规定应享受的工伤社会保险待遇。

三．《实施意见》超越权限限制或剥夺劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇，属越权行政,因而是无效的。
　　省级人民政府有无权力限制或剥夺劳动者依法应享受的工伤保险待遇呢？笔者的答案是否定的。

(一).省级人民政府无权在法律. 行政法规、地方性法规的授权之外自行制订规定。

　　中华人民共和国立法法第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

　　地方政府规章可以就下列事项作出规定：

1. 为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；

2. 属于本行政区域的具体行政管理事项。”

　　据此, 省级人民政府只能在法律、行政法规、地方性法规的授权范围内制定规章，根本不能在未得到法律、行政法规、地方性法规授权的情况下自行制定规范性文件。

(二).法律、行政法规、地方性法规有没有授权省级人民政府对劳动者享受工伤社会保险待遇的条件作出规定呢?

　　首先，法律没有授权省级人民政府制订劳动者享受工伤社会保险待遇的条件的规定。
　　《中华人民共和国劳动法》第七十三条第三项规定：“劳动者享受社会保险的待遇和条件由法律和法规规定”。
　　工伤保险是社会保险之一。《实施意见》只是省级人民政府的规范性文件，既不属法律，也不属法规，根本无权制订劳动者享受工伤社会保险的条件，更不用说制订限制或剥夺劳动者享受工伤社会保险的条件了。省级人民政府只能就执行《中华人民共和国劳动法》和《工伤保险条例》的规定制订规章（注意是规章而不是规范性文件）。即只能在《工伤保险条例》的授权范围内作出规定，而不能抛开《中华人民共和国劳动法》和《工伤保险条例》的授权自行任意限制或剥夺劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇。
　　其次, 行政法规也没有授权省级人民政府制订劳动者享受工伤社会保险待遇的条件的规定，更没有授权省级人民政府增设劳动者享受工伤社会保险待遇的条件。
　　《工伤保险条例》只是在第三十四条.第三十五条授权省级人民政府制订一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金的具体标准，在第三十七条授权省级人民政府制订一次性工亡补助金的具体标准，在第三十八条授权省级人民政府制订伤残津贴.供养亲属抚恤金.生活护理费的调整方法。除此之外, 《工伤保险条例》就未再授权省级人民政府制订劳动者享受工伤社会保险待遇的任何权力。其实,《工伤保险条例》的以上几条授权都只是对劳动者享受工伤保险待遇标准（请注意这里是标准）的授权,而不是对劳动者享受工伤保险待遇的条件的授权。
　　再次, 地方性法规也没有授权省级人民政府对劳动者享受工伤社会保险的条件作出规定。
　　某省人民代表大会及其常务委员会没有制订有关劳动者享受工伤社会保险待遇的标准和条件的地方性法规，更没有授权省级人民政府增设劳动者享受工伤社会保险待遇的条件。
　　综上，既然《中华人民共和国劳动法》规定省级人民政府无权对劳动者享受工伤社会保险待遇的条件作出规定，行政法规、地方性法规又没有授权省级人民政府对劳动者享受工伤社会保险待遇的条件作出规定,《实施意见》却在没有得到授权的情况下增设劳动者享受工伤社会保险待遇的条件，限制或剥夺了劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇，依照《中华人民共和国立法法》第七十三条和《中华人民共和国劳动法》第七十三条第三项规定,，四川省政府《关于贯彻的实施意见》（某府发{2003}42号）第十条规定属越权行政，明显违法，依法应属无效。

四．《实施意见》与《中华人民共和国安全生产法》.《中华人民共和国职业病防治法》.《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》. 《工伤保险条例》.《最高人民法院关于因第三人造成工伤的职工或其亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿问题的答复》的规定相抵触。

最高人民检察院


最高人民检察院、邮电部印发《关于查处邮电工作人员渎职案件的暂行规定》的通知

1990年6月20日，最高检/邮电部

各省、自治区、直辖市人民检察院，邮电管理局，邮电部属各局级单位：
为及时准确查处邮电工作人员渎职案件，打击破坏邮电通信的犯罪活动，保障国家、邮电企业的财产和公民的通信自由权利不受侵犯，维护邮电信誉，促进廉政建设，最高人民检察院、邮电部共同制定了《关于查处邮电工作人员渎职案件的暂行规定》，现印发给你们，请认真贯彻执行，并望将执行中的情况和问题按系统及时报告。

关于查处邮电工作人员渎职案件的暂行规定

第一条 根据国家有关法律法规的规定，为及时准确查处邮电工作人员渎职案件，打击破坏邮电通信的犯罪活动，惩治腐败，保障国家、邮电企业的财产和公民的通信自由权利不受侵犯，维护邮电信誉，促进廉政建设，制定本规定。
第二条 保障邮电通信和邮电财产的安全，预防邮电工作人员中的渎职行为，是各级检察机关和邮电部门的共同任务。检察机关和邮电部门应各司其职，密切配合，秉公执法，共同做好渎职案件的查处工作。
第三条 邮电工作人员渎职案件，主要是指利用职务之便，侵犯公民的通信自由权利，泄露通信秘密，贪污用户财物，收受贿赂，玩忽职守等案件。凡具有下列行为之一者，邮电公安保卫部门应立案查处；需要追究刑事责任的，由检察机关立案查处：
（一）邮电工作人员私自开拆、隐匿或者毁弃邮件、电报，以及隐匿或者毁弃报刊数量较多的；
（二）邮电工作人员窃取邮件，或者从中窃取财物的；
（三）邮电工作人员贪污邮电营收款、用户汇兑款、储蓄存款、报刊款以及其他款项的；
（四）邮电工作人员利用通信工具，传递非法信息，从中收受贿赂的；
（五）邮电工作人员玩忽职守，收寄禁寄物品，致使发生火灾、爆炸、中毒等危及邮件或人身安全的；
（六）邮电工作人员窃取通信秘密或者泄露通信秘密的；
（七）邮电工作人员玩忽职守造成机要邮件丢失、被盗的；
（八）邮电工作人员玩忽职守，造成通信中断等危害后果，或者造成其他重大损失的。
第四条 邮电工作人员渎职案件的立案、查处，必须重视对邮电通信的破环所造成的危害后果，不能仅以数量和直接经济损失多少为依据。
第五条 检察机关和邮电部门应按照各自的职责权限，建立健全案件查处工作的协作配合程序。
（一）案件初查工作，一般由邮电部门负责，必要时检察机关配合协助。对于构成犯罪的案件，移送检察机关依法立案查处，邮电部门积极配合；对于一般违法案件或者犯罪情节显著轻微不需要追究刑事责任的案件，由邮电部门负责处理。
（二）跨省（自治区、直辖市）的案件，由发案地的检察机关和邮电部门为主组织查处工作，有关省（自治区、直辖市）的检察机关和邮电部门要积极配合，对涉及本地区的有关线索和嫌疑人亦应调查清楚，及时通报情况。必要时上级领导机关组织协查，给予指导。
（三）邮电部门发现属于检察机关管辖的案件，在组织力量保护现场和进行追查的同时，应及时通报当地检察机关；检察机关发现有关破环邮电通信和邮电工作人员渎职案件的线索，应及时通报当地邮电部门。检察机关接到报案后，对有作案现场的，应及时派员参加现场勘验、检查，或委托邮电公安保卫部门进行勘验、检查。
（四）已经立案的重大、特大、涉外或者涉及县以上领导干部的犯罪案件，检察机关在向当地通报的同时，及时报送上级检察机关，上级机关应加强指导，必要时直接派员参加办理。
（五）检察机关直接受理的邮电工作人员渎职案件，一些调查取证工作可请当地邮电公安保卫部门协助办理；邮电公安保卫部门的办案人员可以向有关单位和证人调查、取证，经检察机关依法审查认可后，具有法律效力。检察机关为了收集犯罪证据，需要对犯罪有关的场所、物品进行收集、勘查、鉴定、扣押物证、书证时，邮电部门应在检察机关主持下，积极配合。
（六）检察机关在侦查案件过程中，根据刑事诉讼法的有关规定，对被告人需要取保候审或者监视居住的，应由检察机关依法委托当地派出所或邮电部门执行。
（七）邮电部门移送的案件，检察机关应及时受理，认真审查，并将审理结果及时通知邮电部门。邮电部门对定性处理有不同意见，可向承办单位提出复议。复议后仍不能取得一致意见时，可逐级报告各自的上级领导机关协助调查解决，依法办理。
（八）检察机关立案侦查终结，对被告人作出提起公诉、免予起诉，或撤销案件的决定后，应将有关法律文书和检察建议送达被告人的所在单位，并向邮电部门提出对被告人予以单位内部处理的检察建议；所在单位处理的结果，应及时报送原办案的检察机关和上级邮电部门。
（九）邮电部门对于检察机关决定免予起诉的案犯，应建立帮教小组，制定帮教措施，定期教育考核，并及时向检察机关反映帮教对象的表现情况。检察机关亦应进行回访考查。
（十）检察机关、邮电部门对于在办案中罚没赃款赃物的处理，按最高人民法院、最高人民检察院、公安部、邮电部一九八三年《关于加强查处破坏邮政通信案件工作的通知》的规定和财政部（86）财预字第228号文件精神执行。应当由犯罪分子退赔的财物必须按照法院判决和检察机关的决定限期退赔，其中属于用户的，由邮电部门负责归还用户，并将归还的收据入卷作为证据存档；除此之外，按照有关规定上缴国库。
第六条 检察机关和邮电部门在办案和综合治理工作中，要在各自履行职责、发挥职能作用的同时，建立相应单位间对口工作联系制度。
工作联系制度可分为定期和不定期两种。定期联系制度的内容，主要通报分析发、破案情况和规律，协商制定加强防范和综合治理的措施，定期联系时间，根据实际需要，可以每季度、每半年联系一次；不定期联系制度的内容、时间，由一方向对方提出建议，双方共同商定作出安排，制定解决办法。
检察机关和邮电部门的领导对于工作联系制度的实施，要加强监督检查，并把检察机关与邮电部门相关单位的对口联系组织好、协调好。
第七条 邮电部门对已经作出处理，尚需移送检察机关立案查处的案件以及邮电部门已移送检察机关立案侦查尚未终结的案件，一般不宜公开报道，需要公开报道时，由双方协商决定。
第八条 检察机关、邮电部门在办案中应本着节约原则，勤俭办案。
第九条 各级检察机关和邮电部门，对于检举、揭发犯罪分子有重大贡献，或者在侦查破案中有显著成绩的单位和个人，应当给予表彰或奖励；对于隐瞒当事人的违法犯罪事实，或者纵容、包庇违法犯罪分子、或者捏造事实诬陷他人，以及有其他徇私舞弊、贪赃枉法行为的，应根据情节轻重，给予纪律处分，直至依法追究刑事责任。
第十条 本《暂行规定》自发布之日起施行。