当前检察机关预防职务犯罪的批判与反思


陈建彬

一直以来，预防职务犯罪是检察机关的一项业务工作之一，各级检察机关也相应建立起预防职务犯罪部门，从整体上来讲，检察机关 的预防职务犯罪工作取得了一定的社会和法律效果。近几年来，随着反腐败的深入，预防职务犯罪工作被提到了一个很高的地位，但是如何发挥检察机关在预防职务犯罪中的作用，则是一个值得我们思考的问题。由此，我们有必要对现有检察机关的预防职务犯罪机制进行检讨。
一
在现阶段，检察机关的预防职务犯罪机制并没有一个统一的模式，各地检察机关的作法亦不一，总的来说，主要通过以下几种模式而存在。
1．大预防机制。所谓大预防机制，主要是检察机关通过游说同级党委，通过同级党委的牵头，形成一个以同级党委首脑为组长（主任），纪委书记、人大副主任、检察长为副组长（副主任），若干同级政府部门领导为组员的跨部门预防职务犯罪领导小组。这种大预防机制的工作方式主要是开会，一年定期开几次“预防职务犯罪协调会”，然后检察机关以此为名 向有关部门送发几份“情况通报”，对这种大预防机制有关“经验”将其总结为“依靠党委领导，形成紧紧依靠党委领导、党政齐抓共管、各方参与、依靠群众支持参与、上下联动的预防工作格局”。
2．协会预防机制。所谓职务预防机制是检察机关参照俱乐部会员制而建立起的一种预防职务。通常作法是由检察机关组织设立一个“预防职务犯罪协会”（有的还在当地民政部门注册），由检察机关的有关领导人担任协会主任，而后重点地在当地的有关行政机关、企事业单位和乡镇发展会员，按成员的身份不同，相应划分为团体会员、个人会员。协会预防机制的工作方式主要包括两方面的内容，一是定期召开由各会员参加的协会会议；二是编写由各会员撰稿的协会会刊，刊登一些有关预防职务犯罪的经验和宣传一些法律常识。有关的经验将此形式称之为“通过经验交流、检务公开、法律释义、预防动态等栏目，宣传法律法规，反馈预防动态，交流预防情况，从而形成职务犯罪预防群防群治的有效网络。”
3． 同步预防机制。有些地方将这种预防职务犯罪也称为“项目预防机制”，但实质内容是一样。主要是针对重点行业、重点工程中出现或可能出现的共性、倾向性问题进行同步预防，目的是要超前地将有关职务犯罪的发案苗头消灭在萌芽之中。 实际作法是举办一些反映查处贪污贿赂、渎职等职务犯罪等内容的图版宣传；上几堂法制讲座课；印发一本《工程建筑领导职务犯罪预防宣传手册》；签订一份《检企廉政共建协议书》；总结一份经验教训材料。与工程承建单位共同研究制订重大工程同步预防工作方案，成立了由各方负责人参加的预防工作领导小组，针对工程中易发犯罪的重要环节，签订了"廉政合同"，以规范双方的行为，并明确同步跟踪预防的廉政责任，以确保建成"重点工程优质，干部廉洁优秀"的双优工程。
二
上述我们可以看到这些年来，在法律并未明确检察机关是否承担、应如何开展职务犯罪预防工作的情况下，各级检察机关创造性地开展了职务犯罪预防工作并相应地创造了相应的工作机制，最高人民检察院按照党中央关于反腐败要“标本兼治，综合治理”指示精神，及时调整工作部署，把开展预防职务犯罪工作摆上检察工作的重要位置，召开了全国检察机关预防职务犯罪工作会议，制定了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，确定了在金融证券等八个行业和领域开展预防职务犯罪工作重点，为了说明职务犯罪预防工作的重要性，最高人民检察院将原下设在反贪总局内的有关职务犯罪机构升格为预防厅。对此，最高人民检察院检察长韩杼滨认为“设立职务犯罪预防厅，有利于反贪部门集中办案，也有利于预防职务犯罪的系统研究和开展”。我们知道职务犯罪本质特征是权力的滥用，作为国家法律监督部门，检察机关有责任结合办案，发现和堵塞机制、制度上的漏洞，减少犯罪的机会，建立机制防线，促进公职人员依法履行职责，遏制和减少职务犯罪的发生。应该说，检察机关的出发点是好的，在形式上也做了大量的工作，但是让人困惑的是实践中目前检察机关预防职务犯罪的效果却并是明显。根据各级检察机关有关职务犯罪侦办的统计数量来看，有关职务犯罪的涉案人员数量，呈逐年上升的趋势；有关涉案人员的行政级别，亦呈上升趋势；有关职务犯罪的涉案金额，从万元、百万元、千万元到亿元，纪录屡被刷新。展现在我们面前的事实是各级检察机关并没有达到我们所期望的那样，通过预防职务犯罪，使有关职务犯罪的案件越来越少、金额越来越小。为此，我们有必要检讨一下当前检察机关主持或参予的形式百样的种种预防职务犯罪机制。
问题一：片面理解预防职务犯罪工作，对预防职务犯罪工作缺乏统一、全面的认识。我们认为预防职务犯罪最有效、最直接的手段就是打击，其次才是现在所说的预防工作。这二者之间是相互相承的，从总体上来讲，后者必须建立在前者的基础上，在惩治腐败的基础上预防职务犯罪的发生才能真正做到扼制、减少职务犯罪，这也是预防职务犯罪的根本所在。当检察机关将自己在反腐败斗争中的地位从“主力军”降格为“一支重要力量”、当“严格执法、狠抓办案”不再成为我们执法的基本方针时，也就注定了对预防职务犯罪工作的片面理解。单纯想靠发一个、两个《预防职务犯罪决定》，人为提高预防职务犯罪机构的行政级别来达到减少、消灭腐败的做法是极其幼稚的行为。要知道，预防犯罪工作是一个庞大的社会系统工程，仅仅是反腐败大军中的“一支重要力量”的检察机关是不能单独肩负此担的。
问题二：对预防职务犯罪工作仍然只是停留在做表面文章上，缺乏实质性的行动，形式主义严重。我们可以看到，不管是采用什么形式的预防机制，也不管这种预防机制我们给它起个什么名字，实质上我们的工作仍然只是零敲碎打，不呈系统性，或者说仅仅是蜻蜓点水式，大家都是在做表面应付工作，炮制一些所谓的“职务犯罪预防经验”，很少有深入地去开展一些有益的建设性工作。当然，这与目前检察机关内部普遍存在从事职务犯罪预防工作的人员数量少且素质较差，不适应预防工作的要求的现状是分不开的。①所以，目前的预防职务犯罪机制的工作内容不外乎仅限于次数有限的“会议”、“简报”、“法制课”、“展览”，这样的工作实际上是将预防工作与法制宣传工作混淆开来，实际达到的效果可想而知了。
三
我们始终认为，当前检察机关预防职务犯罪的重点应是在充实反贪办案力量的基础上，多办案、办好案，在此前提下，正确认识职务犯罪预防的含义，找到检察机关在此中的位置，发挥检察机关的作用。只有这样才能符合党的十五大所提出来的反腐败工作方针，真正做到将检察机关的的预防职务犯罪工作统一纳入到党委的整体工作部署中去。作为一个系统工程，职务犯罪预防工作牵涉到方方面面的内容。从经济学的角度来讲，职务犯罪的本身就是一种寻租的现象，寻租的原因从根本上说，是因为有大量制度租金存在。经济人从生产性的寻利转向非生产性的寻租，并不是完全是因为其道德观念发生了变化，而是因为个人选择的环境改变了，从计划经济向市场经济转型过程中形成的制度缺陷，改变了寻利和寻租的相对价格，这也是职务犯罪大量存在的原因。预防职务犯罪的工作，就是要建立一种制度，它加大寻租的成本，减少寻租的收益，使寻租的净收益小于寻利的净收益，从而把经济人的寻租行为引导和转变为寻利行为，这是治本之术。在此过程中，我们认为检察机关应做好以下两方面的工作。
1．将有限的力量充实到反贪、法纪和起诉部门，进一步加大查办职务犯罪案件力度。最有效的防守就是进攻，我们认为对于检察机关来讲，最有效的预防职务犯罪的办法就是查办职务犯罪案件、严厉打击各类职务犯罪案件，加大寻租人的经济成本，使其成本期望值大于收益期望值，进而使之望而生畏，不得不放弃寻租行为。实践表明，在一个单位内查办一宗职务犯罪案件，其所起到的威慑力和教育力，远远超过你在这个单位上一百节法制课，二者所起的作用是不可同日而语的。所以，当前各级检察机关不应将注意力集中在如何挖空心思地去提高有关内设预防机构的行政级别上，也不要将精力集中在如何地去扩充预防工作人员的数量上，而要将有限的资源用在办案实践部门，按照党中央所提出的“各部门各负其责”的要求，将好钢用在刀刃上，否则就是不务正业、就是错误地定位。
2．要在多办案、办好案的基础上，继续开展一些有益的职务犯罪预防工作。检察机关要在职责范围内研究制定整套的预防制度和措施，把检察廉政共建、法制宣传、案前制约、案后监督等预防措施配套完善，检察机关既要结合办案主动开展职务犯罪预防工作，又要紧紧依靠党委领导，积极参加党委、政府、人大等有关部门组织的职务犯罪社会预防活动。要改变过去那种单兵作战、头痛医头、脚痛医脚 、零敲碎打、缺乏整体性和系统性的做法，切实抓好系统预防工作。同时，检察干警要增强预防职务犯罪意识，通过个案和类案的分析研究，及时发现导致职务犯罪心理形成的因素，有针对性地提出矫正措施，化解社会矛盾，做好疏导工作，预防和减少职务犯罪。


注释：
①人为膨胀从事职务预防职务犯罪工作人员数量，而非科学地配置，亦是违背本文的初衷，如同人为地提高职务犯罪预防机构的行政级别，将其与反贪局并列，企图达到一个预防职务犯罪工作的历史里程碑的作法是极其荒唐的。这样只能又多增设一些官僚，与精简机构、提高办事效率的要求相背道而驰的。



国务院三峡工程建设委员会


国务院三峡工程建设委员会关于三峡工程移民后期扶持工作的意见

（国三峡委发办字[2004]13号）


湖北省、重庆市人民政府：


三峡工程移民自1993年正式实施以来，在党中央、国务院的正确领导下，在全国人民的大力支持下，在库区各级政府、广大移民干部和移民群众的共同努力下，移民搬迁安置和建设等方面取得了显著成绩。但移民搬迁后，由于生产条件、生产方式发生了重大变化，面临着许多新问题。如农村生产安置条件亟待改善；库区的经济发展落后，就业压力大；移民群众生产技能差；部分移民中的弱势群体及特困户需要救助；等等。为确保三峡移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”目标的实现，加强三峡工程移民后期扶持工作（以下简称移民后期扶持工作）十分必要，根据《长江三峡工程建设移民条例》及《三峡库区移民后期扶持基金征收使用管理办法》的有关规定，现就移民后期扶持工作提出如下意见。


一、提高认识，高度重视移民后期扶持工作


移民后期扶持工作是三峡移民工作的重要组成部分，是三峡工程实施开发性移民方针的具体实践，是增强移民群众自力更生能力，提高移民安置质量，保证移民稳定致富的有效措施。库区各级党委、政府要以“三个代表”重要思想为指导，树立以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，以提高移民生产、生活水平和增强移民创业就业的综合素质为核心，以增加移民收入、改善移民生活质量为重点，开展移民后期扶持工作。要坚持实行开发性后期扶持方针，以市场为导向，大力发展特色经济和优势产业，努力调整农村产业、产品结构，扩大就业门路，使移民尽快达到当地平均生活水平，促进库区经济繁荣、社会稳定和全面建设小康社会目标的实现。


二、加强领导，切实履行移民后期扶持工作职责


按照三峡移民工作“统一领导，分省（直辖市）负责，以县为基础”的管理体制。三峡建委办公室、财政部等国家有关部门要做好移民后期扶持工作的指导、协调、监督、检查工作。湖北省、重庆市人民政府对移民后期扶持工作负总责，负责组织移民管理等有关部门编制《三峡工程移民后期扶持规划》，并予以审核批准，切实将后期扶持资金落实到项目；各区县人民政府依据批准的后期扶持规划，组织实施三峡移民后期扶持项目。


库区各级政府要切实加强对移民后期扶持工作的领导，建立领导责任制，明确责任人，落实专门机构或部门负责日常工作，并从组织保障、资金筹集、工作措施上加大对移民后期扶持工作的力度；要落实有关移民后期扶持的政策和制度，做好统筹协调工作，保证移民后期扶持工作的规范化、制度化；要加大后期扶持政策的宣传力度，及时研究、解决遇到的困难和问题，积极推动移民后期扶持工作顺利开展。


三、因地制宜，实事求是地制定移民后期扶持规划


编制移民后期扶持规划是合理使用资金，把有限的资金落实到对移民的生活救助和生产扶持项目上，充分发挥资金使用效益的重要保证，是监督检查三峡移民后期扶持工作实施的依据。


编制移民后期扶持规划，要坚持以三峡库区移民后期扶持基金为基础，结合国家及当地政府对三峡库区移民经济发展的其他扶持资金统筹使用的原则；坚持以移民自力更生为主、政府扶持为辅的原则；坚持以扶持库区农村移民改善生产条件和生产手段、开发生产项目、发展移民家庭经济、移民技能培训为重点，确保移民户受益的原则；坚持实行项目管理、分阶段规划、按年度实施、科学决策的原则；坚持注重生产开发与保护生态环境及可持续发展相结合的原则。


移民后期扶持规划的主要内容：


农村移民的后期扶持重点：一是农村移民生产开发项目。重点是扶持发展投资少、见效快、覆盖广，移民户能直接受益的种植业、林果业、水产养殖业、畜牧业、农副产品加工业、运销业、旅游业等生产项目及农业科技推广项目。二是农村移民基础设施及公益项目。扶持重点是人畜饮水、农田水利、库周道路(机耕道、人行道、下河道、渡口、小码头)、生活用电及公益性项目。三是移民技能培训、劳务输出及技术服务项目。主要是通过各类职业技术学校和各种不同类型的短期培训，使移民掌握一定的适用技术；有计划地组织劳务输出；有针对性地、科学合理地开展农业技术服务。


城镇移民的后期扶持重点是城镇新址占地移民、纯居民和下岗职工的家庭经营项目。着重培训他们掌握一技之长，增加就业能力，扶持创业的条件和手段。


移民特困户的扶持：对那些暂时尚未落实生产安置，而生活发生困难的移民要给予生活救助，并帮助其发展生产和就业。


移民后期扶持规划的主要目标是：后靠安置农村移民生产安置落实，人均纯收入达到或超过搬迁前的水平；进一步改善农村移民的水、电、路等基础设施条件；通过技术培训，使大多数青壮年劳力掌握一到两门实用技术；特困户有基本生活保障；城镇移民生产安置落实，生活达到或超过搬迁前的水平。


《三峡移民后期扶持的规划大纲》由湖北省、重庆市人民政府自行编制。


四、采取综合措施，合理有效地统筹使用各专项资金


根据《长江三峡工程建设移民条例》及国家有关规定，移民后期扶持措施，主要是国家从三峡电站的电价收入中提取一定资金设立三峡库区移民后期扶持基金，三峡电站投产后缴纳的税款依法留给地方部分、国家安排的基本农田及水利专项资金、社会各方面的对口支援资金，生态农业开发、耕地占用税返还资金，除此之外，还应包括用于库区的退耕还林、以工代赈、扶贫及国债资金等。


库区各级政府要在国家和地方各专项资金管理程序不变的基础上，按照国务院三峡工程建设工作会议关于后期扶持工作“统筹规划，落实资金，突出重点，形成合力”的要求，合理统筹使用这些资金，形成资金合力。


三峡电站投产后缴纳的税款依法留给地方部分，要重点用于三峡库区建设和生态环境保护，保护三峡水库的生态安全，改善移民生产条件，促进三峡库区经济、社会和生态环境的可持续发展；要继续安排好水利专项资金，切实用于三峡库区农田水利设施建设，不得用于库区以外的项目；要切实将返还后的耕地占用税用于农村移民的生产安置补助，发展高效生态农业；要按照中央经济工作会议精神，利用财政转移支付、国债和扶贫等资金，加强对移民安置区的人蓄饮水、节水灌溉、农村公路、农网、农村沼气等小型工程以及农村扶贫工程的建设。


要继续做好对口支援三峡移民工作，引导企业在市场机制调节下进行互惠互利的经济项目合作，为三峡库区发展增加活力，创造更多的就业岗位。要继续加强移民群众自力更生、自强自立、艰苦奋斗的教育，采取积极措施，鼓励移民个人投资、投劳，以主人翁的精神建设文明富裕家园。


五、加强管理，确保移民后期扶持项目的最佳效益


按照《三峡库区移民后期扶持基金征收使用管理办法》及国家和地方其他专项资金的有关规定，移民后期扶持资金实行项目管理。确定移民后期扶持项目，要保证移民享受项目收益，并充分考虑项目的社会效益、经济效益和生态效益。对于一定规模的生产开发和公益性项目的实施，要坚持实行项目法人负责制、招标投标制、建设监理制和合同管理制；对于后期扶持基金与其它资金结合使用的项目，要明确责任和产权；要加强项目的全过程监督管理，以确保后期扶持项目的最佳效益。


要切实加强移民后期扶持项目的资金管理，及时将资金按年度计划落实到项目使用单位。年度项目计划一经批准，必须严格执行，不得自行调整具体项目。如因特殊情况确需调整时，应报原审批单位批准后方能实施。


要严格后期扶持项目档案的管理，建立后期扶持项目统计制度，定期向上级移民主管部门报送后期扶持项目统计报表，加强对后期扶持项目开发建成后的竣工验收，并建立后期扶持效果的监测评价制度。监测评价指标体系及方法另行制定。


六、做好配套服务，积极引导和扶持移民就业


湖北省、重庆市要领导组织、协调指导、督促检查基层各级政府做好技术服务的组织工作，做好移民开发性生产规划、生产项目论证，加强生产技术服务，切实解决生产开发中的实际问题；推广先进的生产技术，大力引进优良品种；建立与移民产业开发相适应的服务体系，开拓市场，搞好产品流通，使千家万户移民融入其中；以市场为导向，组织移民技能和实用技术培训，提高移民的就业能力。大力帮助移民进城务工。


库区各级政府要采取有效措施，广开就业门路，解决劳动力出路问题和增加移民收入，积极引导和扶持移民就业。


七、加强监管工作，建立和完善移民后期扶持监督体系


移民后期扶持工作实行全过程监测、评价和监督制度。各级财政、审计、监察和移民等有关部门要加强对后期扶持项目实施的监督检查。对于挤占、挪用、截留移民后期扶持资金的行为，要依纪依法查处。


接收安置三峡库区外迁移民的省市，参照本意见，结合本省市实际，做好外迁移民后期扶持工作。


　 二00四年三月二十二日