关于加强测绘基础研究和能力建设的意见
国家测绘局
关于加强测绘基础研究和能力建设的意见
国测国字［2008］27号
各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，局所属各单位，机关各司（室）：
测绘是国民经济建设和社会发展不可或缺的基础性、先行性工作。测绘基础研究和能力建设是测绘服务于经济社会发展的基础支撑和根本保障。最近，胡锦涛总书记在两院院士大会上讲话时指出，“要加快遥感、地理信息系统、全球定位系统、网络通信技术的应用以及防灾减灾高技术成果转化和综合集成，建立国家综合减灾和风险管理信息共享平台”。胡锦涛总书记的讲话对测绘技术储备、科技成果转化和能力建设提出了明确的要求。温家宝总理在第十一届全国人大一次会议《政府工作报告》中也明确指出，要加强测绘基础研究和能力建设。为切实抓好落实，提出以下意见。
一、用科学发展观引领测绘基础研究和能力建设
（一）进一步提高对测绘基础研究和能力建设重要性的认识。测绘科技创新是推动测绘事业发展的根本动力，测绘保障能力是体现测绘工作水平的重要标志。加强测绘基础研究和能力建设，是推进测绘信息化进程，全面实现地理信息获取实时化、处理自动化、服务网络化和应用社会化的客观要求。当前，还存在着测绘理论创新不够、核心技术竞争力不强、基础地理信息资源不足、装备和设施比较薄弱、公共服务水平相对较低等问题，测绘工作滞后于经济社会发展需求的矛盾仍然突出。尤其是通过这次汶川特大地震抗震救灾和灾后重建测绘保障工作的检验，反映出测绘部门在遥感数据获取能力、高新技术储备、基础设施保障以及应急反应能力等方面，还存在着一定的差距，需要进一步加强测绘基础研究和能力建设。加强测绘基础研究和能力建设，是推动创新型测绘、服务型测绘建设的迫切需要，对于实现测绘事业可持续发展具有十分重要的意义。
（二）进一步明确加强测绘基础研究和能力建设的总体要求。测绘基础研究和能力建设要以中国特色社会主义理论体系为指导，以科学发展观为统领，解放思想，深化改革，全面贯彻落实《国务院关于加强测绘工作的意见》和《全国基础测绘中长期规划纲要》。要以加强科技自主创新为重点强化基础研究，以提升保障服务水平为目标强化能力建设，按照统筹规划、协调发展，保障安全、高效利用，科技推动、服务为本的方针，集中更多的精力，投入更多的资源，加快推进信息化测绘体系和数字中国地理空间框架建设，大力发展测绘公共服务和地理信息产业，全面提高测绘对经济社会发展的保障能力和服务水平。
二、切实加强测绘基础研究
（三）加强基础理论研究，促进科技原始创新。瞄准国际测绘科学前沿，加强基础研究、应用基础研究以及相关交叉学科研究，在测绘基础理论方面不断取得新的突破。着力推进现代大地测量及其应用理论创新，研究建立全球统一的物理和几何基准理论、全球高阶地球重力场模型、快速高精度多模导航定位方法；推进摄影测量与遥感学理论创新，研究合成孔径雷达和激光雷达等新型传感器成像机理与测图理论、高精度影像数据模型理论、遥感影像智能解译理论与方法；推进地图学与地理信息系统理论创新，研究地理信息数据综合、信息同化、综合认知与自主服务理论，发展地理信息网格和多维动态地理信息系统理论与方法等。
（四）加强前沿技术研究，推动行业技术进步。开展重大关键和前沿技术攻关，加快构建信息化测绘技术体系。加强地理信息获取技术创新，研究多模卫星导航系统快速定位、高分辨率立体测图卫星数据获取、多传感器数字航空摄影、微波雷达和激光雷达测图等技术；加强地理信息处理和管理技术创新，研究大规模参考站数据处理、高分辨率光学遥感数据处理、合成孔径雷达和激光雷达数据处理、遥感数据智能解译、地理空间虚拟仿真、地理信息数据分布式管理等技术；加强地理信息服务技术创新，研究网络化地理信息分发服务、地理信息共享与互操作、地理数据挖掘与知识发现、基于位置服务等技术；加强地理信息应用技术创新，研究多源地理信息集成、地理信息统计分析、信息安全保密、测绘应急服务以及地理信息公共产品开发等技术。
（五）加强标准和软科学研究，强化管理与决策支持。开展测绘战略规划、法规政策、标准规范等方面研究，为测绘管理与决策提供基础支撑。加强测绘宏观战略与规划研究，谋划好测绘事业建设、测绘行政管理、事业单位改革和组织结构调整等方面的发展，做好信息化测绘体系、重要测绘工程、测绘科技创新等方面的顶层设计；加强测绘政策和立法前期研究，在基础测绘管理、测绘公共服务、地理信息产业发展等方面的政策制定与立法工作中不断取得创新成果；加强测绘规划评估、测绘发展投入、测绘市场监管、测绘成果开发利用等方面的机制研究，不断完善测绘工作运行机制；加快制定地理信息资源建设与应用服务等方面急需的标准和规范，健全测绘与地理信息标准体系；加强测绘文化研究，着力提高测绘软实力。
三、切实加强测绘能力建设
（六）加强高新技术成果转化、综合集成和技术装备建设，提升地理信息获取、处理和服务能力。加快遥感、地理信息系统、全球定位系统、网络通讯技术成果转化和综合集成，加快多种导航卫星综合应用与服务系统、高分辨率立体测图卫星应用系统、先进航空遥感平台建设，组建卫星测绘应用中心，提高野外测绘作业装备水平，形成多平台、多传感器、全天候的地理信息快速获取体系。加快地理信息处理技术装备研发、建设与更新，形成具有自主知识产权的高新技术产品，提升地理信息快速处理能力。加快测绘成果档案存储与网络化分发服务设施建设，建立地理信息交换中心，形成覆盖全国的中国测绘网络系统，实现国家级、省级、市级基础地理信息服务网络互联互通，提高地理信息共享和网络化服务能力。
（七）加强基础测绘建设，提升基础地理信息资源保障能力。加快卫星定位连续运行参考站网建设，改造或扩建大地控制网、高程控制网和重力基本网，精化陆海大地水准面，建立现代化测绘基准体系。组织实施国务院批准的2000国家大地坐标系，形成2000国家大地坐标系成果。做好基础航空摄影、高分辨率卫星遥感影像获取工作。积极推进西部1:50000地形图空白区测图和海岛（礁）测绘，全面更新1:50000基础地理信息数据库，建设海岛（礁）基础地理信息数据库。加快推进省级1:10000、城镇地区1:2000及更大比例尺地形图测绘和基础地理信息数据库建设。
（八）加强应急测绘保障体系建设，提升应急测绘保障服务能力。加快航空航天遥感数据获取与集成处理系统等相关的应急测绘基础设施建设，全面提升突发事件应急数据获取能力，提高应急测绘保障数据处理与产品生产能力。加强现有测绘产品的应急调用与提供服务能力建设，完善测绘成果应急调用与提供机制，提高应急响应速度，完善应急测绘保障预案，建立针对不同突发事件的应急演练制度，为突发事件的预防、监测以及灾后重建提供及时可靠的测绘支持。
（九）加强地理信息公共平台建设和公共产品开发，提升测绘公共服务能力。各地测绘部门要根据地方政府的需求，构建综合减灾和风险管理、导航定位、电子政务和社会经济信息统计等方面的地理信息公共平台。加快推出新一代国家基本比例尺地形图和公众版测绘成果。建设测绘成果汇交信息系统和分发服务系统、测量标志档案数据库与标志保护信息系统。做好地表覆盖与重要地理信息统计分析和信息发布工作。提升测绘服务于管理决策、城乡建设、防灾减灾、土地资源调查、主体功能区规划、生态环境保护、极地科考等方面的能力和水平。
（十）发展地理信息产业，提升社会化服务能力。加快制定和完善地理信息产业发展相关政策，制定和完善地理信息产业相关标准，培育和规范地理信息产业市场，扶植地理信息企业成长，提高地理信息社会化应用水平，满足社会对便捷、实用和多样化地理信息服务的需求。加强测绘成果保密与应用政策研究，建设测绘成果保密与安全系统，推出基于地理信息的专业化、集成化、大众化产品。开发网上电子地图、导航电子地图、影像实景地图等多样化地图产品，发展基于地理位置的服务，促进智能交通、现代物流、个人移动定位等现代服务业发展。
四、加强组织领导，统筹协调推进
（十一）着力统筹协调配合。加强测绘基础研究和能力建设是提高测绘保障能力和水平的重要举措，要与贯彻《国务院关于加强测绘工作的意见》和实施各级基础测绘规划结合起来，统筹安排，从人力、物力、财力等方面给予充分保障。加快制定统筹全国基础测绘的具体措施，推进现代测绘基准体系建设、航空航天遥感影像获取系统建设、基础地理信息数据库建设与更新等方面的共同进步和协调发展。加强与有关部门的联系沟通，协调好公益性测绘和地理信息产业、军地测绘的关系，集成社会各方力量，共同推进测绘基础研究和能力建设。
（十二）健全科技创新体系。加强测绘科研院所、重点实验室、博士后科研工作站和工程技术研究中心建设，支持测绘科技企业发展，完善产学研相结合、布局合理、分工协作的测绘科技创新体系。积极争取国家科技计划对测绘科学研究和关键技术的支持，积极参加与测绘相关的国家科技计划。加强测绘对外技术合作与交流，积极参加测绘领域的重大国际科技合作计划。通过联合高校、科研院所和企业，以实验室、工程中心和示范基地等形式，促进成果、人才和知识向地方转移，带动地方和区域测绘科技进步和创新。
（十三）完善发展投入机制。以落实《国务院关于加强测绘工作的意见》为契机，推进各级基础测绘纳入国民经济和社会发展计划及财政预算，形成测绘基础研究和能力建设的公共财政投入保证机制。加强与发展改革、财政、科技等部门的沟通协调，积极争取对国家和地方重大测绘项目的专项支持。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，多渠道筹集资金，支持测绘技术装备研发、技术创新和社会化服务。
（十四）加强人才队伍建设。用科学的人才观指导测绘人才工作，牢固树立人才资源是第一资源的观念。继续实施人才强测战略、领军人才工程和新世纪人才培养工程，不断提高测绘队伍整体素质。支持年轻人承担重大测绘工程、独立开展基础研究。建立科学的人才使用、评价机制，激发人才的创造力，促进人才的全面发展。深化测绘事业单位改革，优化测绘生产组织结构，形成一支保障测绘基础研究和能力建设的布局合理、功能完善的人才队伍。
加强测绘基础研究和能力建设是提高测绘科技自主创新能力、建设信息化测绘体系和数字中国地理空间框架的重要基础。各级测绘行政主管部门要以科学发展观为指导，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，按照国家关于基础研究和能力建设工作的要求，充分发挥基础研究和能力建设对测绘事业发展的支撑作用，加快测绘事业的发展，全面提高测绘对经济社会发展的保障能力和服务水平。
国家测绘局
二〇〇八年七月二十五日
从“农民工退保”看社会保障制度的完善
张喜亮 吕茵
??中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议提出，要认真解决农民工社会保障问题。因此，我们要充分考虑农民工的自身特点和现实需要，实事求是地提出解决农民工社会保障的方案，相信在下一个五年，农民工的社会保障问题一定会有重大突破。
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?? 在我国，为农民工办理养老保险，被视为保障农民工基本权益进而解决“三农”问题的重要举措之一。然而，时至今日，却出现了农民工养老保险参保率低而退保率升高的现象。
?? 据报道，在长三角、珠三角等地的社保管理中心，每天都有外地打工人员前来退保，甚至出现退保人数比参保人数还多的现象。统计表明，浙江省目前累计约有3万多农民工退出社会养老保险。
?? 一份最新调研显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95％以上。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面。
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??解读农民工退保
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?? 农民工退保并不意味着农民工不渴望保险，老有所养是人们共同的追求，对终年在外奔波的农民工来说，这种老有所养需求更加强烈。
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?? 首先我们应该看到，农民工退保并不意味着农民工不渴望保险，老有所养是人们共同的追求，对终年在外奔波的农民工来说，这种老有所养的需求更加强烈。农民工并不是不需要养老保险，而是不敢入养老保险，原因有三：第一，收入过低使得他们不得不首先顾及眼前的生存，无力支付将来养老保险的费用；第二，现行社会保险制度的不合理，不同地域之间养老金转移尚难顺畅实现；第三，对养老保险信任不足，他们对十几年或几十年后能够领取养老金心存疑虑。
?? 其次，我们应该看到，并不是所有的农民工都选择退保。对那些拥有比较稳定职业的农民工，他们的流动性相对比较小，所以，相信长期缴纳保险费会得到回馈的。那些收入相对较高的农民工，因其依法缴纳一定比例的保险费尚不至于影响其现实的生活，同样也没有选择退出保险。那些在城镇工作时间较长的农民工，对国家社会的制度有所了解，相对而言对政府在保险方面的诚信不甚怀疑，所以他们愿意缴纳保险费以备老有所养。相对较高的职业素质决定了这些人没有选择退出保险。
?? 再次，退保不意味着农民工不需要紧急救助等社会保障措施。农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，对于一些高风险的行业，如矿山、建筑、化工等，事故率、职业病发生率都较高，因此，农民工对工伤保险、医疗保险特别是大病医疗以及一些临时的紧急救助的需求还是非常迫切的。
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??保障弥合城乡二元裂痕
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?? 把进城务工人员纳入社会保险制度体系，是顺利完成城乡社会保障制度接轨突破口。我国的城乡二元结构及社会保险基金匮乏等基本国情，决定了建立完善农村社会保障制度，与城镇社会保障制度接轨，是一项长期的系统工程。
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?? 为什么要建立农民工社会保障制度？我们知道，对于生活在农村的广大农民来说，大都没有社会保障，因此，有观点认为，社会保障应当只针对城镇职工，因为他们除了劳动力是一无所有的人，而农民工除了有一份工作还有土地，土地就是他们的“保障”。
?? 综观世界各国，社会保障是现代国家对公民承担的一种责任，一种义务。我国宪法规定，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这一规定充分体现了人本主义的国家理念，适应了我国政治、经济和社会全面发展的需要，也承诺了国家在社会保障中的责任。
?? “社会保障”，英文(SOCIALSECURITY)的字面意思就是“社会安全”。由此可见，社会保障与社会稳定密切相关。特别是对处于经济体制转轨和社会结构转型时期的中国而言，完善社会保障体系对于维护社会稳定意义重大。没有社会保障，就没有个人和家庭的安全，也就没有社会安全，在我国，着力解决好占全国人口六分之一以上的农民之社会保障问题，是构建和谐社会所必须支付的成本。
?? 把农民工纳入社会保险制度体系之中，是顺利完成城乡社会保障制度接轨的突破口。我国的城乡二元结构及社会保险基金匮乏等基本国情，决定了建立和完善农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨，是一项长期的任务和系统的工程。农民工是一个介于农民和市民之间的边缘性群体，且数量不断增加。所以，有必要以为农民工建立社会保险为突破口，推进农村社会保障制度的普遍建立，为城乡社会保障制度的逐项接轨准备条件。建立和完善农民工社会保险制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其对社会做出的贡献及社会发展的成果，不仅可以促进社会公平的实现，还可以从一定程度上提高农民工的素质，从而减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行。
?? 有人认为，农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，并且还有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，没有必要把他们纳入城镇社会保障体系。其实，“农民”并不是一种固定不变的身份标记，而只是一种职业。农民工已逐渐从这种职业中分化出来，成为非农职业的劳动者，他们和农村社会的“隔阂”也越来越深。因此，农民工中的绝大多数并不愿意回到农村中去，即使回去，对于长期在外打工的农民工而言，土地的生活保障功能也非常弱，甚至包括他自身在内的家庭人口都由于种种原因而失去了赖以为生的土地。因此，从农民工自身需要出发，必须给予他们必要的保障。否则，将会造成严重的社会问题。
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??农民工退保分析
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?? 我国目前的各项社会保险在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，确实存在制度的缺陷和不合理。这就是为何城镇职工要求退保的少而农民工要求退保的多，农民工一边为老所愁，一边拒绝缴纳保险的原因所在。
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?? 养老保险的初衷，就是实现老有所养。那么，一项对农民工有利的制度为何遭遇农民工的冷遇呢？是什么原因让这些本来最需要保险的农民工缺乏参保热情，甚至退掉了自己将来的生活保障呢？
?? 我们知道，如果一项制度没有完善的配套措施，不具备全面推开的外部环境，即使制度本身出于好意，也很难得到受众的认可。一项有关农民工养老保险的调查表明，83.2％的农民工不愿意购买目前推行的养老保险，80％的企业主不赞成为农民工购买养老保险，接受调查的农民工90％以上没有购买养老保险。这说明制度本身的不足。
?? 我国目前的各项社会保险在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，确实存在着制度的缺陷和不合理。这就是为什么城镇职工要求退保的少而农民工要求退保的多，农民工一边为老所愁，一边拒绝缴纳保险的原因之所在。
?? 社会保险关系难以转接。农民工表现出的极大的流动性，不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业及单位之间。现阶段推行的养老保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真正享受老有所养待遇。而农民工能在城市定居下来的少之又少，因此，离开城市前只能把养老保险个人账户中的钱提取出来，他们非但没有享受到社会保险的实惠，却为城镇养老保险金的积累作了贡献。
?? 此外，我国农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失，使得农村社会保障制度与城市社会保障制度无法接轨，农民工在城市内缴纳的社会保险，回到户籍地既无法续保也不能享受相应待遇，因此现行的社会保险制度对农民工基本上是没有什么实际作用的。
?? 15年期限时间太长。年限问题也是困扰农民工养老保险的一个主要问题。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，可按规定领取基本养老保险金，这样规定对农民工而言是遥不可及的事情。农民工从事的多数是技术要求不高的简单劳动，频繁的流动很难累计打工15年之久。
?? 有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4~6年，从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期为2~3年。因此，对他们中的大多数来说，15年缴费年限成为难以逾越的门槛。
?? 社会保险缴费数额超出农民工承受能力。根据我国现行社会保障政策，企业按规定应为职工缴纳的社会保险费近乎为职工工资的40％左右，其中养老保险一项就占20％。职工个人缴纳的养老保险金额在变相提高，按照最新的规定，个人账户完全由职工个人缴纳，占其工资的8％的比例。对于多数农民工来说，维持城市生活已捉襟见肘，在即使参保也很难享受老有所养待遇的情况下，实在不愿再花钱办理一份看不到任何希望的养老保险。
?? 农民工的构成复杂。作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大数以亿计，且还不断增长。他们的来源地域不同、层次不一，对社会保险的需求也存在较大差别。大致可分为三类:一是完全市民化的农民工，即在特定城镇达规定居住年限，并有固定住所，工作单位和收入相对稳定的农民工；二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工，即常年在不同城镇流动工作，缺乏稳定岗位，在城镇无固定住所的农民工，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回乡再做农民；三是市民化程度较低的农民工，即间断性在城镇务工和回乡务农，以农业为主，以务工为辅或工农并重。对于第二三类农民工，现行的养老保险制度不适合他们的需求。养老保险的制度忽略了农民工这种构成的复杂性，导致其退保如潮就是必然的了。
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??农民工保险需务实推进
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?? 在认真分析目前存在的障碍因素基础上，充分考虑农民工的自身特点和现实需要，以劳动关系而不是以户籍为标准，并结合土地的保障功能，循序渐进，采取分类分步的保险办法，优先解决农民工目前最迫切的需要和最突出的问题，逐步有序地构建农民工的社会保险制度。
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?? 综上所述，在目前的情况下，把农民工完全纳入城镇社会保险体系中还有一定难度，还不现实。
?? 如果盲目地把农民工完全纳入城镇社会职工保险体系，不仅不利于农民工社会保险制度的建立和完善，反而会阻碍这一进程的发展。现实的考虑是，必须在认真分析目前存在的障碍因素基础上，充分考虑农民工的自身特点和现实需要，以劳动关系而不是以户籍为标准，并结合土地的保障功能，循序渐进，采取分类分步的保险办法，优先解决农民工目前最迫切的需要和最突出的问题，逐步有序地构建农民工的社会保险制度，不失为一种务实的选择。