和谐社会建设中的行政裁决研究

鲁净净


　　中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定(以下简称“决定”)中指出，完善法律制度，夯实社会和谐的法制基础。决定还指出，要加快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权利、履行职责。一个真正和谐的社会应当是可以运用一系列的制度性措施来迅速、公平合理处理纠纷的社会，而行政裁决作为我国行政法律领域中一项重要的法律制度，它对于迅速解决社会纠纷、缓解司法压力，构建和谐社会，都具有重要的实践价值。

1　和谐社会与行政裁决制度

　　法治社会是构建和谐社会的前提和保障，是和谐社会发展的基石。所以和谐社会首先应该是一个法治社会。而在社会纠纷日益增多，人们法律意识日益增强的今天，纠纷解决机制的完善就显得尤为重要。行政裁决是“国家行政机关依据法律的授权，以法定程序，以第三人的身份裁决平等主体之间与行政管理有关的特定民事、经济纠纷的具体行政行为”。 行政裁决制度作为一种诉讼外解决社会纠纷的新型模式，是“根据社会需求在行政权和司法权充分分立的基础上所做的理性选择”，是“司法诉讼外的一项独具特色的争议解决机制”。因此合理、完善、健全的行政裁决制度对于构建和谐社会具有重要的法制意义。

首先，行政机关行政裁决权的技术性、专业性有利于实现社会公平正义

　　社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。随着市场经济的发展，现代行政管理变得日益技术化，行政职能变得日益专业化，行政机关能够利用所拥有的行政裁决权来解决与行政管理密切相关的民事纠纷。因为解决与行政管理相关的民事纠纷不仅需要法律知识，还需要有关的行政专门知识和行政经验，而对于缺乏相关行政专门知识和专业技术优势的法官来说，无疑是困难的，同时由于司法权的被动性，公民纠纷的迅速解决及社会公平正义的实现就更是难上加难了。因此，对于解决这种技术性和专业性要求相对较高的纠纷，行政机关可以运用自身的专业知识、行政权力及行政管理经验，使纠纷得到公平、合理、迅速的解决。同时行政机关行政权的主动性也弥补了司法权的被动性。以环境污染纠纷为例，“环境民事纠纷的双方当事人所争议的事项多在于环境侵害是否发生,发生的程度如何,是否在可容许的限度内,如何进行计算赔偿等。由于环境侵害的间接性,其认定是比较困难的,必须借助有关科学技术知识才能加以判明” 。所以行政机关可以利用其专业优势的行政裁决权更公平合理客观的处理。

其次，行政裁决适用的程序属于行政程序，其程序的便捷性兼顾了公平与效率的双重价值

　　“法的目的和任务在于以最少的牺牲和浪费来尽可能多地满足各种相互冲突的利益”。 行政裁决适用行政程序，具有准司法性，吸收和容纳了司法程序的内容，但较司法程序要简单快捷，更注重对效率的追求，因此行政裁决更适合现代社会管理的需要。因为行政裁决机关在行政裁决程序中拥有完全的指挥权以及行政权的主动性，使得行政主体既能主动询问当事人，也可以主动的调查证据，科学、及时的分析矛盾产生的原因，减少不必要的环节、手续，从而加快了纠纷的解决速度，有利于当事人减少繁冗的诉讼，也减轻了法院的负担。可见，“行政裁决是行政活动复杂性、效率性与司法程序公正性的有机结合，也决定了其解决纠纷既要迅捷，纠纷解决的成本又要低廉”。5兼顾了公平的价值目标与效率的价值追求。

再次，行政裁决对部分特定民事纠纷的解决有利于社会秩序与国家政治秩序的和谐运行
　
　　在一些特定的民事纠纷案件中，不仅涉及到民事纠纷双方当事人的利益，还涉及到社会公共利益，如环境污染纠纷、土地的所有权和使用权纠纷等。而司法程序在解决个体纠纷时往往难以顾及到社会公共利益，而行政机关能充分的整合社会各方面的资源，综合、全面的发挥行政主体维护社会秩序的功能。同时，一些与行政管理有关的民事纠纷，既是民事的，也是行政的，行政机关在解决行政纠纷的同时一并解决民事纠纷，就可以避免法院重复劳动及相互矛盾的认定结果，而且行政机关凭借其拥有的各种裁量权在行政责任与民事责任中进行协调认定，也有利于纠纷的迅速解决。

再次，行政裁决制度的推行有利于服务型政府的建立

　　决定中指出，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。还指出，为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。服务型政府是实现和谐社会的重要途径,和谐社会是服务型政府建设的重要目标。因此行政裁决制度的建立有利于行政主体树立为人民服务的意识，也有利于行政机关为社会公众提供公共服务。在解决特定民事纠纷时，相关行政主体将服务行政的理念注入行政裁决实施过程中，以专业、快速、经济的纠纷解决能力为社会公众提供救济，必将是我国构建和谐社会和法治化进程的重要一步。7

2 　国外行政裁决制度的研究

2.1 英国的行政裁判所制度

　　行政裁决所制度是极具英国特色的一项制度，它既和行政诉讼有关，也与国家管理有密切联系，是司法制度的辅助制度。

　　英国行政裁决种类繁多，但其作用主要在于运用裁决所成员的专门知识和特定的规则，公平、公正、公开的解决特定领域的纠纷。其特点主要表现在：（1）在管辖范围上，既管辖行政案件，也管辖民事案件；（2）在组织与运作上，行政裁决所是由法律规定设立的独立自成体系的中立的裁决机构；（3）行政裁决所具有很强的法律专业性和行政专业性；（4）在程序上，主要适用准司法程序，较之司法审判程序简便，规则灵活且费用低廉。

　　在行政裁决的人员组成上具有独立性。裁判所主席是由大法官任命或由部长从经大法官同意的预定名单人员中任命，其他成员可由裁判主席或部长任命。

　　在运作程序上，英国没有适用于各行政裁决所的统一的程序法典，而是每种类型的行政裁决所都是由大臣制定一套适用于自己的程序规则。在审理方式上，实行对抗式；在证据规则上，通常不受证据法规则的约束，在给予当事人公平的申辩机会的情况下，也可采纳传闻证据。但进行现场调查时，裁决所须在当事人的参加下进行，同时听取他们的意见。

　　在救济方面，行政裁决所没有最终裁决权，对裁决不服的救济主要是上诉，但上诉是法律有规定才存在的，上诉的方式主要有向另一裁决所上诉、向部长上诉、从裁决所向法院上诉、没有规定上诉权利或无权上诉等。

2.2 美国的行政裁决制度

　　美国在社会发展过程中除了主要的行政机关外，还有许多法律给予一定独立地位的行政机关。独立的控制机构是随着美国政府对经济的控制加强而大规模发展起来的。独立控制委员会就是以其专门性和技术性对某一方面的经济活动和社会活动进行解决和管制的。

　　独立控制委员会的优点主要体现在：（1）不受政治影响。独立控制委员会采取两党制，不对总统负责，单独决定政策，因此委员会可以依据其专业知识客观公正的处理纠纷；（2）准司法权。独立控制委员会对违法行为具有裁决的权力且不受外界影响；（3）规则的一致连贯性。独立控制委员会是由集体讨论和决议的，需要多数同意，使得规则保持了一致连贯性。

　　在组织上，独立控制委员会一般由5到7个委员组成。他们的讨论和决议都是集体决议，避免了独任制的缺点。委员由总统提名，经参议院的同意后任命。

　　在权力上，独立控制委员会的权力由法律规定，同时行使立法权、行政权和司法权。
安徽省人民政府


安徽省企业国有产权转让管理暂行办法

安徽省人民政府令 第209号


《安徽省企业国有产权转让管理暂行办法》已经2008年4月14日省人民政府第5次常务会议通过，现予公布，自2008年6月1日起施行。


省长 王三运

二○○八年四月十九日


第一章总则

第一条为了规范企业国有产权转让行为，加强企业国有产权转让的监督管理，防止企业国有资产流失，根据国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条本办法适用于本省持有国有资本的企业（以下称转让方）将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织（以下称受让方）的活动。
本办法所称企业国有产权，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。

第三条企业国有产权转让，应当遵守法律、法规和规章的规定，遵循公开、公平、公正的原则，有利于促进国有资产的优化配置，维护国家和其他各方的合法权益。

第四条企业国有产权转让，应当在依法设立的产权交易机构公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。法律、法规另有规定的，从其规定。
从事企业国有产权转让的产权交易机构，由省人民政府国有资产监督管理机构按照国家有关规定确定、公布。

第五条省人民政府国有资产监督管理机构负责指导、监督本省企业国有产权转让工作。
省和设区的市人民政府国有资产监督管理机构分别负责所出资企业国有产权转让的监督管理。
本办法所称所出资企业，是指省和设区的市人民政府授权国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业。

第二章审批程序

第六条所出资企业拟转让企业国有产权或者其投资设立的重要子企业拟转让重大国有产权的，应当事先报告国有资产监督管理机构，由国有资产监督管理机构报本级人民政府同意后，方可编制企业国有产权转让方案。
所出资企业投资设立的子企业及其他企业拟转让企业国有产权的，应当事先报国有资产监督管理机构同意后，方可编制企业国有产权转让方案。
转让方及转让标的企业的经营管理者参与收购企业国有产权的，不得参与编制企业国有产权转让方案。

第七条企业国有产权转让方案应当载明下列内容：
（一）转让方和转让标的的基本情况；
（二）企业国有产权转让的可行性研究情况；
（三）经劳动保障行政主管部门审核的职工安置方案；
（四）债权、债务的处理方案；
（五）企业国有产权转让收益处置方案；
（六）企业国有产权转让公告的主要内容。
转让企业国有产权致使国家不再具有控股地位的，产权转让方案还应当包括经债权金融机构书面同意的有关债权债务协议、职工代表大会审议职工安置方案的决议等。

第八条转让方应当按照内部决策程序对企业国有产权转让方案进行审议，形成书面决议：
（一）国有独资企业的产权转让，由总经理办公会议审议；
（二）国有独资公司的产权转让，由董事会审议，未设立董事会的由总经理办公会议审议；
（三）其他公司的国有产权转让，按照《中华人民共和国公司法》的有关规定进行审议。
涉及职工合法权益的，应当听取职工代表大会对企业国有产权转让方案的意见。

第九条转让企业国有产权的，转让方应当按照本办法第十条第一款规定的审批权限，向批准机构提出书面申请，并提交下列材料：
（一）转让企业国有产权的有关决议文件；
（二）企业国有产权转让方案；
（三）转让方或者转让标的企业国有资产产权登记证；
（四）律师事务所出具的法律意见书；
（五）受让方应当具备的基本条件；
（六）批准机构规定的其他材料。

第十条转让企业国有产权的，按照下列规定审批：
（一）所出资企业的国有产权转让，由国有资产监督管理机构批准，并报本级人民政府备案；其中，转让企业国有产权致使国家不再具有控股地位的，应当报本级人民政府批准。
（二）所出资企业投资设立的子企业及其他企业的国有产权转让，由国有资产监督管理机构批准；其中，重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报本级人民政府批准。
企业国有产权转让中涉及政府社会公共管理职能的，应当事先依法报经有关部门审批。

第十一条企业国有产权转让的批准机构应当自接到转让方提交的书面申请材料之日起20个工作日内审查完毕，符合条件的，作出准予转让的书面批复；不符合条件，不予转让的，应当向转让方说明理由。
转让企业国有产权，应当报本级人民政府批准的，由国有资产监督管理机构提出审查意见后，报本级人民政府决定。

第十二条企业国有产权转让事项经批准后，转让方改变产权转让比例或者企业国有产权转让方案有重大变化的，应当重新办理审批手续。

第三章转让程序

第十三条企业国有产权转让事项经批准后，转让方应当按照国家有关规定进行清产核资，并委托具有相应资质的中介机构进行财务审计。
转让企业国有产权致使国家不再具有控股地位的，由国有资产监督管理机构按照国家有关规定组织进行清产核资，并委托具有相应资质的中介机构进行财务审计。

第十四条在清产核资和财务审计的基础上，转让方应当委托具有相应资质的中介机构按照国家有关规定进行资产评估。资产评估结果报经国有资产监督管理机构核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。
转让方不得委托同一中介机构承担财务审计和资产评估业务。

第十五条转让企业国有产权的，转让方应当向产权交易机构提交下列材料：
（一）转让方和转让标的的基本情况；
（二）企业国有产权转让方案及有关批准文件；
（三）转让标的的财务审计报告、资产评估报告及核准或者备案材料；
（四）受让方应当具备的基本条件；
（五）国有资产监督管理机构规定的其他材料。
经产权交易机构核实后，填写企业国有产权转让登记表。

第十六条转让方应当将企业国有产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或者金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开征集受让方。企业国有产权转让公告期不得少于20个工作日。
企业国有产权转让公告应当包括下列内容：
（一）转让标的企业产权构成情况；
（二）转让标的的基本情况及转让价格；
（三）企业国有产权转让的内部决策及批准情况；
（四）转让标的企业近期经审计的主要财务指标数据；
（五）转让标的资产评估核准或者备案情况；
（六）受让方应当具备的基本条件；
（七）需要公告的其他事项。

第十七条转让企业国有产权的首次挂牌价格不得低于经核准或者备案的资产评估结果。经公开征集没有产生意向受让方的，转让方可以根据情况确定新的挂牌价格，并报企业国有产权转让批准机构批准后，由产权交易机构在原信息发布渠道上重新公告，公告期重新计算。

第十八条企业国有产权转让公告可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出受让条件。受让条件不得具有明确指向性或者违反公平竞争的原则。
转让方不得随意变动企业国有产权转让公告中公布的受让条件。在产权交易机构尚未收到正式受让意向申请之前，因特殊原因确需变动受让条件的，转让方应当报企业国有产权转让批准机构批准，并由产权交易机构在原信息发布渠道上重新公告，公告期重新计算。

第十九条企业国有产权转让公告公布后，产权交易机构应当按照国家有关规定对征集到的意向受让方进行登记，并按照规定对意向受让方进行审查，确定符合条件的意向受让方。
经公开征集产生2个以上意向受让方的，应当依法采取招标投标或者拍卖等方式转让企业国有产权；产生1个意向受让方的，可以采取协议方式转让企业国有产权，转让价格按照本次公告的挂牌价格确定。

第二十条有下列情形之一，经省人民政府国有资产监督管理机构批准，可以采取协议方式转让企业国有产权：
（一）转让方属于国民经济关键行业、领域，对受让方有特殊要求，转让企业国有产权后，仍应当保持国有绝对控股地位的；
（二）转让方实施内部资产重组时转让企业国有产权，转让方和受让方均为所出资企业或者其全资、绝对控股企业的。
采取协议方式转让企业国有产权的，其资产评估报告应当报省人民政府国有资产监督管理机构核准或者备案，转让价格不得低于经核准或者备案的资产评估结果。

第二十一条受让方确定后，转让方与受让方应当签订企业国有产权转让合同。
企业国有产权转让合同应当包括下列主要内容：
（一）转让方、受让方的名称与住所；
（二）转让标的及转让方式；
（三）转让方涉及的职工安置方案；
（四）转让方涉及的债权、债务处理方案；
（五）转让价格及价款支付方式、期限；
（六）产权交割事项；
（七）转让涉及的有关税费负担；
（八）合同争议的解决方式及违约责任；
（九）合同变更和解除的条件；
（十）需要约定的其他事项。

第二十二条企业国有产权转让价款应当一次付清。金额较大、一次付清确有困难的，可以采取分期付款的方式。采取分期付款方式的，受让方首期付款不得低于总价款的30％，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供合法的担保，并按照同期银行贷款利率向转让方支付延期付款期间利息，付款期限不得超过1年。

第二十三条转让企业国有产权致使国家不再具有控股地位的，应当依法处理好与职工的劳动关系，解决转让方拖欠职工的工资、欠缴的各项社会保险费以及其他有关费用，并做好职工安置和各项社会保险关系的接续工作。
转让企业国有产权中涉及的职工安置、社会保险等有关费用，不得在资产评估之前从拟转让的国有净资产中先行扣除，也不得从转让价款中抵扣。

第二十四条转让企业国有产权涉及国有划拨土地使用权转让和由国家出资形成的探矿权、采矿权转让的，应当依法办理有关手续。

第二十五条转让企业国有产权取得的净收益，按照国家和省有关规定处置。

第二十六条企业国有产权转让成交后，产权交易机构应当出具产权交易凭证。
转让方、受让方应当持产权交易机构出具的产权交易凭证，到有关部门办理产权变更登记手续。

第四章监督管理

第二十七条国有资产监督管理机构应当加强对企业国有产权转让的监督检查，并负责企业国有产权转让信息的收集、汇总和分析，定期向本级人民政府报告企业国有产权转让情况。

第二十八条从事企业国有产权转让的产权交易机构，应当遵守下列规定：
（一）执行有关企业国有产权转让的法律、法规和规章；
（二）依法审查企业国有产权转让方、受让方的条件；
（三）按照规定公布企业国有产权转让信息；
（四）为企业国有产权转让方、受让方提供交易场所等有关服务，保守转让方、受让方的商业秘密；
（五）定期向省人民政府国有资产监督管理机构报告企业国有产权转让情况及存在的问题；
（六）省人民政府国有资产监督管理机构规定的其他事项。

第二十九条企业国有产权转让中出现下列情形之一的，应当终止转让：
（一）转让标的灭失的；
（二）企业国有产权转让批准机构依法要求转让方终止产权转让活动的；
（三）司法机关依法裁判转让行为无效的；
（四）依法应当终止转让的其他情形。

第三十条企业国有产权转让中，禁止下列行为：
（一）未在产权交易机构进行产权转让的；
（二）转让方不履行内部决策程序，或者未经批准擅自转让企业国有产权的；
（三）参与收购企业国有产权的转让方或者转让标的企业的经营管理者，参与制定企业国有产权转让方案的；
（四）转让方故意隐匿应当纳入评估范围的资产，或者向中介机构提供虚假会计资料，导致财务审计、资产评估结果失真，或者未经财务审计、资产评估，造成企业国有资产流失的；
（五）转让方与受让方恶意串通，低价转让企业国有产权，造成国有资产流失的；
（六）转让方未按规定妥善安置职工、接续社会保险关系、处理拖欠职工工资以及未补缴欠缴的各项社会保险费，侵害职工合法权益的；
（七）转让方未按规定处理债权债务，违法转移债权或者逃避债务清偿责任的，或者以企业国有产权作为担保，转让该国有产权时，未经担保权人同意的；
（八）受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及产权转让合同签订的；
（九）受让方在产权转让竞价、拍卖中，恶意串通压低价格，造成国有资产流失的；
（十）依法应当禁止的其他行为。

第三十一条国有资产监督管理机构和监察机关应当建立举报制度，公开举报电话号码、通信地址或者电子邮件地址等，受理有关企业国有产权转让的举报。
任何单位和个人对企业国有产权转让中的违法行为，均有权向国有资产监督管理机构和监察机关举报。国有资产监督管理机构和监察机关接到举报后，应当依法处理。

第五章法律责任

第三十二条在企业国有产权转让中，转让方、受让方有本办法第三十条所列行为之一的，企业国有产权转让批准机构应当要求转让方终止转让活动，或者向人民法院提起诉讼，依法裁判转让行为无效。
对本办法第三十条所列行为中转让方负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由企业国有产权转让批准机构按照人事管理权限给予行政处分；造成国有资产损失的，依法承担赔偿责任。因受让方的责任造成国有资产损失的，受让方应当依法赔偿转让方的经济损失。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十三条社会中介机构在企业国有产权转让的财务审计、资产评估和法律服务中违反有关法律、法规和规章规定的，由有关部门依法处理；情节严重的，国有资产监督管理机构可要求转让方不得再委托其进行企业国有产权转让的有关业务。
产权交易机构在企业国有产权转让中弄虚作假或者玩忽职守，损害国家利益或者转让方、受让方合法权益的，依法追究该机构及直接责任人的责任，国有资产监督管理机构不得再选择其从事企业国有产权转让的有关业务。

第三十四条企业国有产权转让批准机构及其工作人员违反规定，擅自批准企业国有产权转让或者以权谋私，造成国有资产流失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由有关部门按照人事管理权限给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章附则

第三十五条金融类企业国有产权转让和上市公司国有股权转让，按照国家有关规定执行。

第三十六条政企尚未分开的单位以及其他单位所持有的企业国有产权转让，由本级人民政府财政部门批准，具体管理依照本办法执行。

第三十七条本办法自2008年6月1日起施行。