浅析催眠技术在刑事侦查中的运用/朱亚伟

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 11:45:58   浏览:9582   来源:法律资料网
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浅析刑事侦查中的催眠技术

朱亚伟


提要:

  催眠侦查是基于心理学理论,利用心理学上的技巧,通过催眠遭受犯罪行为侵害的受害人或目击证人,引导受测者放松心情,减低其潜在压力,痛苦与恐惧,使其集中潜意识,正确回忆其曾经经历或见闻过而存储于潜意识之下的事实,发展有利于案件侦查的线索,协助发展侦查方向,为勾画犯罪现场原貌,重现犯罪现场提供相关依据的新型侦查方式。首先,根据我国刑法、刑事诉讼法的相关规定结合英国内政部及美国联邦侦查机关制定的关于侦查催眠的原则,提出几点适合于我国的侦查催眠原则,用来作为我国进行催眠侦查时的参考。其次,依据催眠理论的方法和过程将侦查催眠过程划分为五个阶段:与被催眠者建立良好的合作关系阶段、侦查催眠的准备阶段、诱导式催眠逐步向深度催眠状态加强阶段、导出案件相关资料阶段和解除催眠作用阶段。再次,对侦查催眠中使用的相关技巧进行简单介绍和分析。最后,对侦查催眠中应注意的相关问题进行简单分析,提出相关建议。

关键词:催眠侦查;催眠原则;催眠过程;催眠技巧;注意问题


引言:
  随着侦查环境进入变动交替时代,侦查人员应致力拓展侦查思维,发展侦查方式,为我国犯罪侦查注入新的侦查观念。催眠侦查作为新的一种侦查方式,有利于发展案件侦查的线索、勾画出犯罪现场原貌、重现犯罪现场、协助发展侦查方向。

  当前,我国社会环境随着民主改革日益提高,法律制度日益完善之际,人权保障愈发受到重视,影响所及势必使打击犯罪的侦查工作备受掣肘,作为警察将陷于维护治安和保障人权的两难之间。因此,为避免侦查人员在侦查案件发现事实的职责下身陷法网,在侦查环境的变动交替时代,侦查人员应致力拓展侦查思维,发展侦查方式,为我国犯罪侦查注入新的侦查观念。
  在我国,当犯罪发生以后,侦查机关对犯罪案件的认知,除了部分案件由侦查人员主动发现外,大部分均来自目击证人或被害人的供述。而一般目击证人因认知上的偏见或掺杂个人的臆测或扭曲,时常导致不正确的证词出现,如有利害关系更容易造成说谎;被害人易因惊吓造成精神创伤,导致回忆困难或不愿再回忆不愉快的犯罪案件;再则受时间推移的影响,被害人和目击证人会遗忘曾经经历过的事件细节,更容易受到他人的暗示,意见的影响,从而导致供述的正确性发生变化,使侦查人员无法确实了解犯罪过程,掌握案情,进而使侦查方向发生错误,陷于迷雾之中,无法突破案情。然而,为了预防这种情况的频繁发生,在国外,诸如美国,英国,德国,日本等在犯罪侦查过程中,如果遇到侦查陷入困境,无法顺利破获案件时,便使用催眠技术协助发展侦查线索,为侦查犯罪提供相关参考。
  催眠侦查作为新的一种侦查方式,使始于1962年美国催眠学家Bryan和Arons的大力倡导而逐渐发展起来的侦查方式。它以催眠术来破获案件,基于心理学理论,利用心理学上的技巧,通过催眠遭受犯罪行为侵害的受害人或目击证人,应道受测者放松心情,减低其潜在压力,痛苦与恐惧,使其集中潜意识,正确回忆其曾经经历或见闻过而存储于潜意识之下的事实,发展有利于侦查的线索,勾画出犯罪现场原貌,重现犯罪现场,协助发展侦查方向的新型侦查方式。
  1976年7月美国桥奇拉州发生二十六名学生和司机被蒙面歹徒绑架。被绑架的学生和司机随即被歹徒埋到该州以采石场地下。其中司机和两名年纪较大的学生挖掘出地面顺利逃出。该名司机在正常状况下被询问,但其回忆并不完全,警方无法得到有利信息,随将此案置隔起来。后来美国联邦调查局接管此案,鉴于司机曾看过歹徒货车车牌的两个号码,因此考虑运用催眠。司机经过检查,符合催眠条件。司机于是被催眠到一种普通的催眠状态下,以年龄倒退法把时光倒退到绑架的当日下午而,利用心像屏幕控制回忆状况。在催眠过程中,除了歹徒车牌的一个数字外,司机成功回忆出全部过程及车号,美国警方随即破获了这起举世著名的桥奇拉绑架案。在1986年美国田纳西州法院审判Bradlley County 持枪抢劫和二级谋杀案,1987年美国堪萨斯州法院审判Frank Rock故意杀人案和1988年美国北达科他州联邦法院审判一场肇事案件中,均不同程度的采用催眠证人的回忆当作证据。由此可见,催眠运用于司法方面最主要有两个目的:第一个是运用在侦查或收集证据方面,这仅仅是利用催眠获得证人的回忆资料,协助犯罪侦查;第二个目的是使用催眠证人的回忆当作法庭上的证据,为法院审判提供资料。
  侦查催眠运用催眠年龄倒退的技巧,使被催眠者重新体验过去某一时间曾发生的事件,以增强记忆的方法。因被催眠者在催眠过程中的反应为一系列顺从行为,需要催眠者与被催眠者之间有某种程度的合作关系。因此,依据催眠原理,适合侦查催眠的对象是证人或被害人,而非犯罪嫌疑人或被告人。因此要实现高质量的侦查催眠,就需要深入了解进行侦查催眠应遵循的原则、侦查催眠的方法与过程、侦查催眠的技巧以及在侦查催眠中应该注意的问题。

一、进行催眠侦查应遵循的相关原则
  为了保证催眠的公正合法性,侦查人员和催眠者必须遵循特定的原则。根据我国刑法、刑事诉讼法的相关规定结合英国内政部及美国联邦侦查机关制定的关于侦查催眠原则,提出以下几点,用来作为我国进行催眠侦查时的参考。
1、接受催眠的对象是自愿参加,不受任何干涉或胁迫。
2、接受催眠的对象只能是被害人或目击证人,而不是犯罪嫌疑人或被告人。
3、催眠师必须是催眠经验丰富的合格精神医师或心理医师。
4、侦查人员只能对催眠者提供案件的最基本资料。
5、侦查人员不能担任侦查案件的催眠师。
6、催眠师本人或他的近亲属与本案或本案的当事人没有某种利害关系。
7、被催眠者应当在催眠前对催眠者叙述他所知事实,并记录在案。
8、在催眠实施时,应该对催眠过程进行录音、录像。
9、在催眠过程中,至少有两名侦查人员参与,保证催眠的合法性。
10、催眠所得结论的价值性与证据性均须有相关的证据得以最终证明。
11、为保证催眠侦查的真实可靠性和公正合法性,催眠侦查的录音录像资料应交予相关机关进行鉴定。

二、催眠侦查的方法与过程

  催眠通常是指两个人之间许多内外在过程中的一种互动。这些过程是彼此互不独立的存在,包括选择性的注意力、想象力、顺从、角色属性、扮演及放松、暗示的感受等。而暗示则为催眠的重心,暗示就是催眠者给予被催眠者一个观念,而被催眠者会有一种强迫,自动性质的反应。由于暗示而把注意力集中到某一个观念,其它的观念就自然的受到抑制,而成为精神统一的状态,接着就发生和这种观念一致的身体运动,而只要有这些微微运动的方式,自然会产生一种运动强化的交互作用,如果在加以适当诱导,观念运动更容易激烈,更容易接受暗示,从而使被催眠者进入催眠状态。
  在心理学中,将催眠状态大致分为三个阶段:第一个阶段催眠状态为轻度状态。催眠诱导法中,最确实容易的方法就是利用“观念运动”。观念运动就是使暗示表现在身体的运动。简单的观念运动暗示就是手臂的上升,另一观念运动的暗示使姿势的摇动。观念运动一发生,就标志着被催眠者进入轻度催眠状态。第二阶段催眠状态为中度状态。它是观念运动暗示与改变身体知觉的意识即改变观念知暗示相结合,使身体的某些生理反应发生变化,如心脏跳动速率的变化。第三阶段催眠状态为深度状态。这种暗示直接改变人当时的感受,致使人觉得时间不是过的很快就是很慢,甚至于遗忘。有关侦查的催眠便是运用催眠过程中这一年龄退化暗示,即暗示被催眠者重新回到过去曾经历过的那一时光,让他再次体验该事件的感受,从头到尾向侦查人员叙述整个发生的过程。由此依据催眠理论的方法与过程,可将侦查催眠分为五个阶段:
第一阶段:与被催眠者建立良好的合作关系阶段。这是进行侦查催眠的基础。为了缓和被催眠者的焦虑和消除催眠过程中的神秘性,应在催眠进行前预演催眠时要做的步骤,并提供被催眠者一些有关遗忘的原因和恢复记忆可能性的简单解释。
第二阶段:侦查催眠的准备阶段。这是进行侦查催眠的必要前提。这一阶段要求催眠实施者与侦查人员知晓基本犯罪资料,用以了解案情,同时也需要了解做侦查催眠的整个背景及受催眠者的身体状况,包括是否有脑部损伤,听觉是否损害,是否有精神方面症状等问题,决定是否需要有特别的诊断。其次考虑催眠环境、地点、时间是否适当,尽量避免影响被催眠者的情绪。
第三阶段:诱导式催眠逐步向深度催眠状态加强阶段。这一阶段是催眠者令被催眠者进入轻度催眠状态后,应逐步强化对被催眠者的暗示程度,加强受测者的身体感受性。这一阶段是侦查催眠过程中的重要阶段,直接关系到催眠侦查能否成功。因此需要催眠者把握好深化技巧,典型的深化技巧有:从十倒数到零的倒数法,意念运动法如使被催眠者感受手臂漂浮在空中、身体失重等,以及心像暗示法包括使被催眠者想象高山、沙滩、城市等。
第四阶段:导出案件相关资料阶段。为了帮助被催眠者恢复记忆,应确定犯罪现场和时间的变向。为了配合被催眠者回忆的步调,通常使用自由的诱导指令。在这一阶段应运用警方相关专家对被催眠者的描述加以描绘,便于取得最佳效果。
第五阶段:解除催眠作用阶段。通过催眠者诱导被使催眠者的情绪逐渐平静,放松及恢复正常。帮助被催眠者清醒的方法有数数字法或催眠者自己的诱导方式。待被催眠者完全清醒后,催眠者应回答被催眠者提出的相关问题。
三、催眠侦查中的相关技巧
(一)、放松技巧:在许多诱导程序中,通过结合各种松弛技巧的方式(如重复暗示放松、镇静、平静等)来获得最佳效果。然后再暗示身体不同部位出现有沉重感觉(如四肢无力、模糊、疲倦等)。在侦查催眠过程中,放松与沉重的暗示必须很缓慢的进行。在暗示被催眠者身体的各个部分放松或沉重前,须有技巧性的暂停。这种方法不仅在时间上允许被催眠者对暗示内容的了解与融入外,也能使被催眠者充分发挥想象力看到所暗示的影像。因此,在放松暗示阶段需要有技巧性的停顿,稍做暂停后立刻变换另一暗示。将其切分成多个短节奏的拍子,并进行匀整和谐的变换 ,是催眠的重要秘诀之一。
(二)、沉重手臂暗示技巧:在放松之后,通常使用“沉重手臂”的暗示。这种暗示经常当作催眠深度的指标。在标准的催眠技巧中催眠者通常对被催眠者进行重复的手臂沉重暗示。这个暗示很巧妙地把手臂沉重和进入更深层次的催眠状态结合在一起。
(三)、深化催眠技巧:如果被催眠者必须要有某种较长时间保持催眠状态,应该使用深化催眠技巧。这种技巧与放松技巧大致相同,一般使用从十到零倒数法。
(四)、想象看到影像的技巧:因为看影像的技巧在回忆的过程中扮演了非常重要的角色,通常最有效的方法是暗示被催眠者想象自己是坐在电影院里或坐在电视机前,而被催眠者曾经体验过的故事正在一幕幕的出现在屏幕上,并暗示被催眠者可以安全的再次体验该事件。如此设计能使被催眠者将他们的思想放射到心像屏幕。在这一过程中,催眠者应该注意,不要过多的对被催眠者进行提示,以免对被催眠者产生干扰。
(五)、适时修正催眠技巧:通常要使被催眠者达到某种状态,可以使用多种不同的诱导方法,然而在催眠过程中,可能会发生某种突发的环境状况或被催眠者个人性格上的需要。应此,在催眠侦查过程中,要能适时修正催眠诱导方法。当发生类似情况时,催眠者要进行某种干扰,并且巧妙的善用将这种干扰并入被催眠者的暗示,将这种突发情况变为有利因素。
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劳动人事部、财政部关于探亲假工资和探亲路费计算基数问题的函复

劳动人事部 财政部


劳动人事部、财政部关于探亲假工资和探亲路费计算基数问题的函复
劳动人事部 财政部



废止理由: 随法失效

复函
最近,有的地区和部门询问,国家机关和事业单位工资制度改革后,工作人员探亲假期工资和已婚职工探望父母的往返路费如何计发。经研究,现函复如下:
国家机关和事业单位工资制度改革后,工作人员探亲假期和路程假期内工资应按基础工资、职务工资、工龄津贴之和计发。已婚职工探望父母的往返路费,在本人基础工资、职务工资,工龄津贴之和的百分之三十以内的,由本人自理,超过部分由所在单位负担。



1985年12月24日

财政部关于印发《国家农业综合开发“十五”计划》的通知

财政部


财政部关于印发《国家农业综合开发“十五”计划》的通知

2001年12月3日  财发函〔2001〕1号

各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府,国家农业综合开发联席会议各成员单位:
  财政部制定的《国家农业综合开发“十五”计划》,已经国家农业综合开发第四次联席会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。
  农业综合开发是我国农业和农村经济工作的重要组成部分,是国家保护和支持农业发展的战略性措施。各地区、各有关部门要高度重视农业综合工作,采取切实有效措施,组织实施好《国家农业综合开发“十五”计划》,加快我国农业和农村经济发展步伐。
  附件:国家农业综合开发“十五”计划

  抄送:各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、农业综合开发办公室,新疆生产建设兵团财务局、农业综合开发办公室。

附件:

国家农业综合开发“十五”计划

  农业综合开发是我国农业和农村经济工作的重要组成部分,是社会主义市场经济条件下,国家支持和保护农业发展的战略性措施。“九五”期间,在各级党委、政府的领导下,有关部门密切配合,广大农民群众积极参与,农业综合开发取得了显著成就。5年共投入资金827亿元,其中70%以上用于改善农业生产基本条件,共改造中低产田1.73亿亩,有效地增强了农业抗御自然灾害的能力,巩固和加强了农业的基础地位。提高了农业综合生产能力,其中项目区新增的粮食生产能力约占全国同期新增粮食生产能力总量的48%,为推动我国粮食等主要农产品实现由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变,做出了重要贡献,并为进行农业结构调整创造了前提条件。积极发展多种经营,促进了农业和农村经济结构调整,提高了农业综合效益,项目区农民人均纯收入比非项目区高出269元,为我国农村总体上实现小康发挥了积极作用。项目区林木覆盖率平均提高了1.62%,保护和改善了生态环境,促进了我国农业的可持续发展。推动了农业稳定增长,对“九五”前期国民经济成功实现“软着陆”,“九五”中后期扩大国内需求,促进国民经济持续快速健康发展,发挥了一定作用。
  “九五”期间农业综合开发也存在一些问题:一是在当前农产品出现阶段性供大于求的情况下,有些部门、地方对农业综合开发的意义,对进一步加强农业综合开发的必要性,存在着一些模糊认识,工作上有所放松;二是农业综合开发指导思想和工作思路转变以后,工作任务加重了,难度增加了,资金供求矛盾比较突出,干部队伍素质尚不能完全适应新形势的要求;三是部分地区在项目和资金的安排、管理上还存在诸多薄弱环节,如有些地方项目安排面铺得过大,重点不突出,效益不高,资金使用分散,配套资金没有完全到位,有偿资金还款压力大、困难多等。这些问题,必须采取切实有效的措施,认真加以解决。
  党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和九届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》(以下简称《纲要》),明确提出了“十五”期间国民经济和社会发展的奋斗目标、指导方针和主要任务。为了贯彻落实党的十五大、十五届三中全会、五中全会和九届全国人大四次会议精神,保证顺利实现“十五”期间农业和农村经济发展目标,促进国民经济持续快速健康发展,依据《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》(党的十五届三中全会通过)和《纲要》,编制本计划。
  一、“十五”期间大力推进农业综合开发具有重要意义
  “十五”时期,是新世纪初我国经济和社会发展的重要时期,是我国农业和农村经济发展进入新阶段后的一个关键时期。随着经济全球化趋势增强、科技革命迅猛发展和产业结构调整步伐加快,特别是加入世界贸易组织,将给我国带来新的发展机遇和严峻挑战。农业是国民经济的基础,承担着支撑经济发展和社会稳定的重要任务。“十五”期间大力推进农业综合开发,对于促进农业和农村经济及整个国民经济和社会的发展,满足人民生活水平不断提高对农副产品的要求,加快社会主义现代化建设进程,具有重要意义。
  一是加强农业基础地位,确保国家粮食安全的需要。我国农业发展进入新阶段以后,人增地减、水资源紧缺的趋势并没有改变,农业基础设施脆弱的状况也没有根本改观,多数地方还是靠天吃饭。从长期看,随着经济发展和人民生活水平的提高,对农产品需求会不断增长,巩固和加强农业基础地位,仍然是“十五”期间和今后相当长时期内我国经济发展的重要战略任务。农业综合开发是巩固和加强农业基础地位的一条重要途径,是提高农业综合生产能力的一项关键措施。“十五”期间,必须进一步加大农业综合开发力度,继续为巩固和加强农业基础地位,确保国家粮食安全承担重任。
  二是调整农业和农村经济结构,增加农民收入的需要。推进农业和农村经济结构的战略性调整,增加农民收入,是新阶段农村工作的中心任务和基本目标,是事关改革开放和现代化建设全局的重大问题。根据党中央、国务院的要求,农业综合开发要在农业结构调整中发挥重要作用,在加强农业基础设施建设,稳步提高农业综合生产能力的同时,介入生产领域,调整结构、优化品种、提高质量,大力发展优质高产高效农业,提高农产品质量和市场竞争力,促进农业增效、农民增收。随着开发内涵的增加和领域的拓展,新阶段农业综合开发的任务更为繁重。
  三是保护和改善生态环境,实现可持续发展的需要。生态环境的恶化,对我国经济发展和人民生活的影响越来越大。遏制生态恶化趋势,保护和改善生态环境,是一项十分艰巨而紧迫的任务。农业综合开发具有区域性、综合性的特点,通过统筹规划,实行山水田林路综合治理,加强农田林网建设,支持退耕还林还草,开展防沙治沙,治理水土流失,可以有效地保护和改善农业生态环境,是促进我国农业可持续发展的一个重要推动力量。同时,生态建设是西部大开发的重点之一,大力推进农业综合开发,有利于贯彻西部大开发战略,加快中西部地区发展。
  四是推动农业科技进步,加快农业现代化进程的需要。我国农业的落后,主要是由于科学技术落后。国际间农业竞争,也主要是科技竞争。农业的根本出路,在于依靠科技进步。目前农业综合开发中农业科技贡献率比全国平均水平仅高出3个百分点,与发达国家相比还有很大差距,继续提高科技含量的潜力很大。农业综合开发通过不断提高对科技的投入比重,积极推广先进适用的农业技术,加速农业科技成果转化,加强对农民的技术培训,提高农民科技素质,能够为我国农业科技进步发挥示范和带头作用,加快农业现代化进程。
  五是适应加入世贸组织要求,提高农业国际竞争力的需要。随着我国农业对外开放程度的提高,特别是加入世贸组织以后,农业和农村经济发展面临新的挑战。农业综合开发投入的重点是改善农业生产基本条件,保护和改善生态环境,调整农业结构,这种投入方式符合世贸组织“绿箱政策”的要求。同时,农业综合开发扶持的种植业、养殖业、加工业,具备劳动密集型和特色农产品的比较优势,具有一定的国际竞争力。因而,农业综合开发是新形势下政府支持农业发展的重要途径,是支持我国农业参与国际竞争的有效措施。
  二、“十五”期间农业综合开发的指导思想和主要目标
  (一)指导思想
  “十五”期间农业综合开发的指导思想是:以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党中央、国务院关于农业和农村工作的方针政策,适应农业发展新阶段的要求,以农业主产区为重点,以科技进步和科学管理为保障,加强农业基础设施建设和生态环境建设,提高农业综合生产能力,促进农业可持续发展;积极推进农业结构调整,发展农业产业化经营,提高农业综合效益和国际竞争力,增加农民收入,加快农业现代化进程。根据这一指导思想,“十五”期间农业综合开发要坚持以下原则:
  一是坚持以改造中低产田为重点,努力建设高产、稳产、节水、高效农田;
  二是坚持农业基础设施与农业生态环境建设有机结合,加强农业生态环境保护;
  三是坚持高质量、高效益搞开发,围绕增加农民收入,大力发展优质高产高效农业,提高农业效益和国际竞争力;
  四是坚持以农业主产区特别是粮食主产区为重点,兼顾其他地区;
  五是坚持依靠科技进步,提高农业综合开发的科技含量;
  六是坚持发展农业产业化经营,加大对龙头项目扶持力度;
  七是坚持按项目管理,实行统筹规划、综合治理、规模开发、注重效益;
  八是坚持多元化资金投入,资金安排实行效益优先、兼顾公平、集中投入、奖优罚劣;
  九是坚持发挥农业综合开发区域性、综合性、重点性、开拓性和示范性,努力提高农业综合开发水平。
  (二)主要目标
  根据“十五”期间国民经济和社会发展需要,考虑到人民生活水平不断提高对农副产品的要求,兼顾水土资源条件和财力可能,“十五”期间农业综合开发的主要目标是:
  1.项目区农业生产条件明显改善。计划改造中低产田1.82亿亩,新增和改善灌溉面积1.45亿亩,其中发展节水灌溉面积1亿亩,年节约用水142亿立方米;新增和改善除涝面积6282万亩;新增旱作农业面积2000万亩,改良土壤面积1.04亿亩,新增机耕面积5360万亩。经改造的中低产田,要成为高产、稳产、节水、高效农田。农业产前、产中、产后各个环节的基础设施状况得到明显改善,抗御自然灾害和市场风险的能力不断增强。
  2.农业综合生产能力稳步提高,农产品质量和效益明显提高,农业国际竞争力不断增强。通过中低产田改造,提高单位面积的产出水平,巩固和提高我国农业综合生产能力。项目区农产品全部实现良种化,农产品及其加工产品质量力争全部达到国家标准或行业标准,其中优质品率比全国平均水平高10个百分点。龙头企业辐射带动能力逐步增强,农业综合效益明显提高。大力发展特色农业和绿色有机农业,提高劳动密集型产品和特色农产品的比重,不断增强农产品的国际竞争力。
  3.农业科技含量和农民的科技文化素质不断提高。项目区农业技术和物质装备水平得到显著改善,农民的科技文化素质和接受新技术的能力明显提高。努力把项目区建成农业科技示范区和推广基地,并在经济和科技发展水平高、综合实力强的项目区建设一批农业现代化示范区。到2005年,项目区农业科技进步贡献率平均比全国农业科技进步贡献率高5~10个百分点。
  4.生态环境建设取得明显成效。项目区营造农田防护林960万亩,增加农田林网防护面积1.05亿亩,林木覆盖率提高2个百分点。其中:中低产田改造项目区林木覆盖率一般达到10%以上,风沙地带达到15%以上,专项生态工程项目区林草覆盖率达到80%以上。控制水土流失面积3.13万平方公里。
  5.项目区农业和农村经济发展步伐加快,农民收入明显增长。项目区预计新增农业总产值15933亿元,实现农业增加值10180亿元,新增利税4113亿元;吸纳农村劳动力315万人;项目区农民年人均纯收入比非项目区高390元。
  三、“十五”期间农业综合开发的主要任务
  为实现上述目标,“十五”期间农业综合开发需要完成的主要任务是:
  (一)以改造中低产田为重点,加强农业基础设施建设。以改造中低产田为重点,改善农业生产基本条件,加强农业基础设施建设,始终是农业综合开发的基本任务。
  1.坚持以改造中低产田为重点。改造中低产田要围绕保证农产品供需总量平衡和促进农业结构调整进行,把主要着眼点由增加农产品的产出量,转到稳步提高农业综合生产能力上来;由主要增加农产品的数量,转到提高农产品的质量和效益上来。逐步提高中低产田改造的建设标准和投入标准,加强农田水利基本建设,把中低产田建成高产、稳产、节水、高效农田,有效地巩固、保护和提高我国基本农田的生产能力,特别是粮食的生产能力。同时,中低产田改造要与建设优质粮食生产基地、优质饲料作物生产基地、优质油料基地、节水农业示范工程和生态农业示范工程紧密结合。
  党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确要求:“农业综合开发要以改造中低产田为重点,集中连片治理,力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产,丘陵山区人均达到半亩以上高标准基本农田”。根据这项要求,综合考虑耕地、人口、财力等因素,从2001年安排改造中低产田3280万亩算起,以后每年增长5%,力争到2015年全国平原地区55%的耕地实现旱涝保收、高产稳产,丘陵山区人均达到半亩高标准基本农田。这样,“十五”期间农业综合开发需改造中低产田1.82亿亩,其中:农业主产区〔含粮棉油肉糖等主要农产品的主要产区,包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、河南、江苏、安徽、山东、湖北、湖南、江西、四川、新疆、广西、陕西等省(区)〕改造中低产田1.28亿亩,约占全国中低产田改造总面积的70%;其他地区改造中低产田5400万亩,约占全国改造中低产田总面积的30%。
  在改造中低产田过程中,大力发展节水农业。实行灌区与旱区并重,以提高水的利用率和用水效益为目标,以发展渠道衬砌、管道输水、集雨节灌、喷灌、微灌等工程措施为重点,与农艺、农机等措施及管理措施相结合,积极发展节水灌溉和旱作农业,建设一批节水增效示范工程和旱作节水示范基地。“十五”期间计划在改造中低产田面积中,在灌区发展节水灌溉面积1亿亩,占中低改面积的55%,其中:节水灌溉示范面积1554万亩;在旱区发展旱作农业面积2000万亩,其中西部地区1407万亩,约占70%。
  加强项目区农田林网建设,为建设高标准农田提供生态屏障。围绕中低产田改造,在丘陵山区,重点搞好项目区周围水土保持林和水源涵养林建设;在平原地区,重点搞好农田防护林体系建设;在生态脆弱和土壤沙化地带,重点搞好农田防护林和防风固沙林建设。“十五”期间计划建设农田防护林960万亩,增加农田林网防护面积1.05亿亩。
  2.有重点地扶持农产品产地批发市场建设。在蔬菜、水果、肉类、禽蛋、水产品、花卉、土特产品等农产品集中产区,有重点地扶持一批上市量大、交易范围广,由法人实体经营,交通方便、具备储运能力,对周边地区辐射带动作用强的产地批发市场,搞好场地、道路等公用设施建设,完善配套设施,健全服务功能,增强对农业生产的带动能力。
  3.加大中型水利骨干工程建设力度。在全国设计灌溉面积在5万亩~30万亩的中型灌区中,选择一批实施农业综合开发所急需、投入产出比较效益好的中型水利骨干工程,进行续建配套和节水改造,以改善项目区的外部灌排条件,为改造中低产田提供水利保障。另外,为有利于保持全国耕地总量动态平衡,改善生态环境,扶持复垦工矿废弃地、塌陷区40万亩~50万亩。
  (二)支持和促进农业结构调整。农业综合开发支持和促进农业结构调整,要面向市场,依靠科技,以优化品种、提高质量、增加效益为中心,立足各地的资源优势和比较优势,大力发展特色农业和订单农业,建设大型优质农产品基地,实行区域化布局、企业化管理、规模化经营、社会化服务,发展以公司加农户为主要形式的农业产业化经营,提高农业的综合效益和竞争力。
  1.优化品种、提高质量,促进项目区种植业结构调整。积极引进、选育和推广优良品种,建设优质农产品基地,发展优质高产高效种植业,促进项目区种植业作物结构、品种结构和品质结构的调整,提高农产品质量。大力开发高附加值的特色产品,生产一批在国内外市场上具有影响和竞争力的“名牌”产品,逐步实现农产品的优质化。突出抓好优质粮食生产基地和优质饲料作物生产基地建设,计划建设大型优质粮食基地4163万亩,建设优质饲料作物基地1343万亩。同时,积极扶持种子、种苗、种畜繁育体系建设,在加强地方项目良种基地建设的同时,继续加大对“良种推广”、“育草基金”、“菜篮子工程”等部门项目的扶持力度,确保项目区良种覆盖率达到100%。
  2.积极培育各具特色的主导产业,促进产业结构调整。以牛(肉牛、奶牛)、羊、猪、禽等畜产品、名特优经济林、特色水产品为重点,加快发展畜牧业、林业和水产业。加大对劳动密集型农产品和特色农产品的扶持力度,形成专业化、基地化、规模化的生产格局。把畜牧业作为一个大的产业,予以重点扶持,促进粮食的转化增值,其中:在大中城市郊区和东北地区的项目区,结合粮-经-饲三元种植结构的调整,大力发展牛奶生产和乳制品加工;在内蒙、青海等草原地区的项目区,把改良草场和发展畜牧业有机结合起来;在西部地区,与实施西部大开发战略相结合,与退耕还牧(林、草)相结合,重点发展围栏养畜,发展生态农业;在其他农区,主要发展秸秆养畜。在云南、广西、海南、广东、福建等地区,要着力扶持发展热作农业。“十五”期间计划养殖畜禽1.2亿只、出栏畜禽9300万只(以羊单位计),发展水产养殖面积376万亩。扶持经济林、蔬菜、花卉、水果、药材等高效经济作物生产基地建设,计划发展经济林775万亩、种植蔬菜171万亩、花卉23万亩、药材122万亩。(“十五”期间农业综合开发重点扶持的主导产业和产品见附一,各地可根据市场需求的变化适时调整。)
  3.因地制宜,分类指导,促进农业区域布局调整。坚持因地制宜,充分发挥区域比较优势的原则,积极扶持各地区合理利用各种农业资源,着力发展具有比较优势和区域特色的农业主导产品和支柱产业,把主导产品做优、做大、做强,把资源优势转变为比较优势。在沿海经济发达地区和大中城市郊区,着力扶持发展高效农业和创汇农业,建设农产品出口创汇基地;在粮食主产区,着力扶持优质、专用品种的粮食生产,建设大型优质粮食生产基地和优质饲料作物生产基地,积极发展畜牧业等多种经营,促进粮食等农产品的转化增值;在西部地区,着力建设一批特色农业基地。在产业项目发展上,以现有优势产业为基础,面向国内外市场,本着缺什么补什么的原则进行建设,努力消除产业结构雷同现象,促进主导产品的升级换代,促进农业区域布局的调整和优化。
  4.以扶持龙头项目为重点,推进农业产业化经营。以市场为导向,以效益为中心,以科技为依托,积极扶持农产品加工、储运、保鲜等项目建设,提高农产品加工增值率。加大对龙头项目和农民中介组织的扶持力度,选择一批具备一定规模,经济效益较好,辐射带动作用强,产品具有市场竞争优势,具有较强的科技创新能力和良好的经营管理机制的龙头项目,予以重点扶持,建设农产品生产、加工、出口基地,引进开发和推广新品种、新技术,增强市场竞争力和对农民的带动力。引导更多的开发项目采取“公司+基地+农户”、“订单”农业等模式,鼓励龙头企业与农民通过签订购销合同、承租返包或以土地使用权、产品、技术和现金等形式入股,彼此结成利益共同体,形成利益共享、风险共担的经营机制,大力推进农业产业化经营。“十五”期间计划扶持加工及服务项目约2300个。各地区原则上要将多种经营项目财政资金的30%以上,安排用于产业化龙头项目建设。
  (三)保护和改善生态环境。农业综合开发不仅要遵循自然规律,有利于保护生态环境,还要加强生态建设,为改善生态环境做出应有的贡献。这是农业综合开发的重要内容,也是实施西部大开发的重要组成部分。在围绕中低产田改造,加强农田林网建设的同时,重点开展以下几项工作:
  1.继续禁止新的开荒,保护好天然林、草地和湿地。在继续禁止开荒的同时,对过去开垦的、已经出现生态恶化的项目区,有计划、分步骤地退耕还林还草。相应加大中低产田改造的力度,支持项目区按规定退耕,防治退耕出现反复。
  2.以生态脆弱地区为重点,加强生态工程建设。以环京津地区、河北坝上地区、内蒙古地区、西北地区等生态脆弱地区为重点,加大生态环境建设力度,特别是防沙治沙力度,为改善全国特别是北京的环境质量做出贡献。“十五”期间计划建设以植树种草、治理坡耕地、防风固沙等为主要内容的农业生态工程1443万亩,建设草原(场)1504万亩,两项合计共2947万亩,其中华北、西北等生态环境脆弱地区2246万亩,占76.2%。在农业生态工程建设和草场建设任务中,环京津生态环境特殊地区分别为344万亩和621万亩。
  3.继续调整投资结构,逐步加大对生态建设的投入。“十五”期间要进一步提高农业综合开发投资中用于生态建设的比重,其中农业综合开发财政资金安排用于生态建设投入的比重,由“九五”期间的10.2%提高到15%。
  4.与有关部门积极配合,加大对部门专项生态项目的扶持力度。与水利部、国家林业局配合协作,建设长江中下游及淮河流域防护林工程面积490万亩,太行山绿化工程面积260万亩,防沙治沙示范工程面积425万亩,长江和黄河中上游水土保持工程面积655万亩。
  (四)推动农业科技进步。进一步加大科技投入力度,“十五”期间用于科技的投入比例,由“九五”期间的3.7%提高到8.7%。努力在农业科技进步中发挥示范带头作用,促进农业增长方式的转变,加快我国农业现代化建设进程。
  1.加大农业先进适用技术的推广应用力度。在项目区大面积推广应用种植业、养殖业、林业和水利建设等方面先进适用技术,重点是推广应用良种及平衡施肥、节水灌溉和旱作农业、病虫害综合防治、畜禽快速高效饲养、模式化栽培、秸秆养牛等适用技术,提高项目科技水平和开发效益。
  2.加强农业科技示范项目建设。与优质农产品基地建设相结合,继续搞好农业高新技术示范项目、农业科技推广综合示范项目和农业现代化示范项目建设,建立农业科技示范与推广基地,充分发挥其示范、带动和辐射作用。“十五”期间,分别建设这三类示范项目130个、170个和100个。
  3.积极开展对农民的技术培训。5年计划组织农民技术培训1.2亿人次,并通过多种途径和方式,改善项目区农民接受新知识、新技术的外部条件,增加农民接受教育和培训的机会,不断提高农民的科学文化素质。
  4.积极扶持农业科技推广体系建设。加强种子、种苗和种畜繁育体系建设,加快品种更新换代。支持完善现有的农业科技推广体系,扶持具有科技创新和推广能力的龙头企业、合作经济组织和农民专业协会,配合科技推广体制改革,探索建立农业高校、科研单位与开发项目区资源互补、联合开发、利益共享、风险共担的有效途径。
  四、“十五”期间农业综合开发资金筹措
  “十五”时期,考虑到改造中低产田难度增加,调整农业结构、发展节水农业、建设高标准农田力度加大等因素,参考“九五”期间实际情况,确定“十五”期间亩投资标准为:以2000年改造中低产田每亩投资273元、草原(场)建设每亩投资114元、优质粮食生产基地和优质饲料作物生产基地建设每亩投资105元、农业生态工程建设每亩投资273元为基数,以后每年递增10%;节水农业示范项目以2000年每亩投资600元为基数,以后每年递增5%。据此测算,“十五”期间土地治理项目投资需860亿元。根据农业综合开发投入政策的有关规定测算,多种经营项目投资需573亿元,科技示范项目投资需95亿元;部门项目按“九五”期末年投资额每年递增8%计算(黑龙江省农垦总局按地方项目测算),需投资108亿元。各类项目合计总投资需1636亿元。从投资的布局看,用于农业主产区的投资为1073亿元,占总投资的65.6%。
  “十五”期间继续实行中央财政、地方财政、自筹资金(包括集体和农民自筹现金及以物折资)与其他资金(包括银行贷款)配套投入。总投资1636亿元的来源构成是:中央财政资金投入480亿元,地方财政配套资金461亿元,自筹资金251亿元,其他资金444亿元。
  中央财政资金可通过以下渠道筹集:正常中央预算安排390亿元(以“九五”期末46亿元为基数,每年平均增加10.7亿元);利用回收的中央财政有偿资金安排65亿元(其中2001年安排11亿元,以后每年增加1亿元)。这样,“十五”期间中央预算共安排455亿元,年均增长16.5%,与“九五”期间中央财政收入增长幅度持平。另外,利用世界银行贷款折合人民币25亿元,其中:2001年、2002年加强灌溉农业二期项目利用世界银行贷款折合人民币每年5亿元,2003年至2005年争取利用世行农业科技项目贷款折合人民币每年5亿元。
  (“十五”农业综合开发任务、投资和预期效益见附二)
  五、“十五”期间农业综合开发主要政策措施
  为保证农业综合开发“十五”计划的顺利实施,进一步提高农业综合开发水平,必须落实相应的政策措施。
  (一)建立健全投入机制,调整完善投入政策。“十五”期间要进一步建立健全“以农民投入为主体,国家补助,配套投入,滚动开发”的投入机制。农民是农业综合开发的投入主体,国家的投入主要起引导作用,属补助性质。农民投资投劳搞开发,不属于农村税费改革政策中要求取消的“两工”(劳动积累工和义务工)范围。在实行农村税费改革试点地区,要做好宣传解释工作,避免引起误解。中央和地方财政要加大对农业综合开发的资金投入,“十五”期间用于农业综合开发的资金投入增长幅度应高于“九五”的水平,在预算中优先安排。要采取贷款贴息、股份制经营等方式,引导银行贷款、外资及其他资金投入。同时,要充分照顾地方和农民的承受能力,调整中央财政、地方财政、集体和农民自筹的配套办法。进一步完善资金投向政策,突出改造中低产田、改善农业基本生产条件和生态环境,增加农业生态环境治理项目投资。完善资金使用政策,遵循公共财政和商业银行自主经营原则,调整中央财政资金无偿与有偿投入比例,适当调减有偿资金比例。
  (二)健全管理制度,创新管理体制和机制。适应市场经济发展的要求,建立科学规范的决策机制和监督制约机制。要进一步健全各项制度,采取科学的管理方式,运用科学的管理手段,不断完善项目和资金的管理体制和机制。在项目管理方面,要认真做好项目建议书和可行性研究报告的编制工作,全面推行专家评审制度,提高立项的科学性;全面推行项目法人制、招投标制和工程监理制,提高项目建设质量;加强项目中期检查和竣工验收工作。积极推进以用水户参与灌区管理为主要内容的水资源管理体制改革,努力建立新型节水管理机制。在资金管理方面,要积极推行资金报账制和有偿资金委托银行贷款制,逐步推行项目资金公告(示)制;严格实行项目资金专人管理、专账核算、专款专用制度;加强对项目资金使用的监督检查,对违反规定的要严肃查处。同时,农业综合开发项目安排要与其他农口部门项目相衔接,避免重复建设,提高综合效益。
  (三)建立和完善农业信息体系、农产品质量标准体系及检测检验体系。适当扶持农业信息网络建设,建立农业综合开发管理信息系统,通过网络为广大农民提供农产品交易平台,提供农业科学技术、农产品产销信息、气象信息及进出口信息等服务。抓紧制定和完善农产品的质量、安全和卫生标准,逐步建立农产品质量的市场准入制度,健全检测检验的规范和手段,发展安全、无公害农产品和绿色食品、有机食品,提高农产品质量和农业的综合效益,促进农户小规模生产与农产品大市场相结合,加快农业现代化进程。
  (四)采取有效应对措施,提高我国农产品国际竞争力。为适应加入世贸组织的要求,农业综合开发必须采取针对性的措施,提高我国农产品的国际竞争能力。一是全面提高农产品的质量,努力按国际通行的质量和安全标准组织农产品生产。积极扶持安全、无公害农产品生产,加快绿色食品、有机食品的发展步伐。二要大力扶持具有比较优势农产品的生产、加工和销售。利用我国劳动力资源比较丰富的优势,突出扶持劳动密集型产品。根据各地的资源优势,因地制宜扶持发展特色农产品。三要加大对龙头企业的扶持力度,积极扶持龙头企业建设农产品生产、加工、出口基地,提高农业组织化程度和产业化经营水平,提高我国农业的国际竞争力。
  (五)积极探索产权管理的途径和办法,确保农发国有资产保全增效。为了维护农业综合开发国有资产国家所有者权益,确保农业综合开发国有资产保全增效,要积极探索如何建立明晰的农发国有资产产权关系,抓紧制定农发国有资产产权管理的政策规定,明确农发国有资产产权管理的指导原则和管理形式,加强对农发国有资产的管理和监督,进一步落实管护责任制,确保竣工的项目长期发挥效益,提高农发国有资产的经营和使用效益。先选择部分地区进行农业综合开发国有资产管理试点,在取得经验的基础上,加以推广。
  (六)加强机构和队伍建设,搞好部门协作。“十五”时期,农业综合开发的任务非常繁重。各级党委、政府要切实加强对农业综合开发工作的领导,发挥农业综合开发联席会议或领导小组的作用,明确和健全各级农业综合开发部门的职能。进一步加强农业综合开发人员队伍建设,积极开展各种形式的培训,努力提高干部素质,培养适合农业综合开发工作需要的各类专门人才。理顺农业综合开发部门与有关部门的工作关系,加强配合协作,形成强大的合力。各级农业综合开发机构及其工作人员,要按照“三个代表”的要求,增强服务意识,改进工作作风,本着对广大农民高度负责的精神,用好每一笔资金。适应新阶段的工作要求,掌握现代化的管理手段和管理方法,不断提高政策和业务水平,努力完成“十五”期间农业综合开发的任务和目标。
  附:一、“十五”期间农业综合开发重点扶持的主导产业和产品
    二、“十五”农业综合开发任务、投资和预期效益表(开发任务和投资)
    三、“十五”农业综合开发任务、投资和预期效益表(预期效益)(文件较大,建议下载到本地进行浏览)